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目前,我国常见的PPP项目类型主要是BOT模式。随着BOT模式的发展,此模式又可分为传统BOT模式和PPP-BASED BOT模式[ 日本国土资源部于1999年发布了《BOT项目中政府和企业责任分摊导则》,强调了政府参与BOT项目建设运营、分担项目风险的重要性,并于2003年率先提出了PPP-BASED BOT模式。];二者的最大区别在于PPP-BASED BOT模式强调政府非盈利性资金的主动参与。与传统BOT模式相比,PPP-BASED BOT模式的组织结构见图2,其主要创新之处:①政府除了为项目提供相关支持外,更参与项目各阶段工作(前期准备、融资、建设、运营等);②政府不是将项目非系统风险全部转移给企业,而是与企业共同承担风险,并承担其最有能力承担的部分风险;③政府为项目提供财政补助属于公益支出,不要求回报。
图2 PPP-BASED BOT模式组织结构图
注:企业包括市场化的国有企业、民营企业、外资企业。
3. 国内PPP的适用范围
根据财政部颁布的《通知》和《操作指南》,PPP模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目,各级相关部门应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。财政部目前主推的PPP项目更倾向于经营性项目。
根据发改委颁布的《指导意见》,PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。与财政部PPP项目适用范围相比,发改委目前主推的PPP项目适用范围更广,除了经营性项目外,还包括准经营性和公益性项目。同时发改委还重点提出优先考虑新型城镇化试点项目,这需要PPP操作模式有进一步创新,比如汕头滨海新城连片开发模式。
4. 国内PPP的作用
国内现阶段大力推行的PPP模式不仅是一种融资方式,更是一种管理方式。一方面,PPP能激活市场上大量的社会资本,一定程度上缓解政府债务负担;另一方面,PPP能引入社会资本方的先进技术、设备和管理方法,以降低项目成本,提高公共产品的生产运营效率和公共服务质量。
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