新常态下非经营性项目的承建模式及注意要点——兼谈BT模式改良

委托运营(Operations&Maintenance，O&M)。根据财政部113号文规定，委托运营,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。发改委2724号文对委托运营方式也有规定。公园绿地、街路绿化、道路养护等存量公共资产的运营维护项目可以考虑采用O&M方式进行运作。

建设-移交-运营(build-transfer-operate，BTO)，是指社会资本负责基础设施的建设和融资，项目建成后资产所有权归属政府，在特许权内政府将资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，由社会资本或项目公司按约定提供运营服务并收取运营费用及前期投资成本。加拿大等国明确将BTO作为PPP的具体运作方式。国内操作的相当部分名为BOT的项目，若严格从合同条件界定，更接近于BTO模式，因为其特许协议中规定政府对项目资产和土地使用权等拥有所有权，如上海的大连路隧道BOT项目、杭州的庆春路隧道BOT项目等。

建设-移交-租赁(build-transfer-lease，BTL)，是指社会资本负责基础设施的建设和融资，项目建成后所有权归属政府，在特许期内特许权人将项目出租给政府使用，租期届满后政府完全取得项目。韩国在其2005年1月修订的《民间参与基础设施法》中提出并大力推广BTL模式，并将BTL模式用于兴建学校、医院等公益设施，租期为10-30年。

设计-建设-融资-运营(design-build-finance-operate，DBFO)，是指项目从设计开始就特许给社会资本，直到项目经营期满收回投资和取得投资效益。DBFO是英国高速公路局提出来的，用来描述依据私人融资计划(PFI)模式制定的基于特许经营的公路计划。DBFO合同期限一般为25年或30年。DBFO最早适用于有收益的公益性项目，发展至今也常被用于非经营性项目。

3、以PPP模式实施的注意要点

上述几种方式是最为常见的做法，实践中PPP项目参与方可合理借鉴并结合项目具体情况加以必要的创新。根据财政部113号文规定，以PPP模式实施的，实施方案应按规定进行物有所值评价和财政承受能力论证及验证，通过验证的方能实施。具体PPP项目的操作流程，各地财政部门正在根据113号文精神积极制定本地项目操作流程，投资人和金融机构应当积极参与到项目前期工作准备中，真正体现PPP项目的全生命周期管理。

(二)BT模式的运用及注意要点

1、BT模式的相关文件规定

需要特别注意的是，财政部96号文、113号文和发改委2724号文中既没有肯定BT模式也没有明确排除BT模式的运用。《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(以下简称财政部351号文)规定，通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。而BT模式下，政府是回购款的直接债务主体。所以，从财政部文件规定来看，其并未将BT模式纳入PPP范畴。

那么当前适用BT模式进行政府采购是否合法合规呢?2012年底发改委等四部委出台463号文对BT模式加以了规范，但463号文并未明文禁止BT(笔者曾经撰写《准确解读监管信息认真应对政策风险——463号文对建筑企业的影响与应对策略》一文对此进行过详细阐述)。BT模式的有关规定更多散见于各地的地方规范性文件中。以浙江为例，在国务院43号文出台前，浙江省发展和改革委员会和浙江省财政厅于2014年7月4日出台《关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见》，意见规定，地方审批的政府性投资项目，拟实行BT、BOT、FCP等模式融资建设的，应报同级财政部门评估核定债务风险。经同级财政部门债务风险评估后，按照政府投资项目管理办法的有关规定由同级发改部门确定。经省级财政部门评估核定后，列入债务高风险地区的市、县(市、区)，不得增加政府性债务余额，不得运用BT模式融资建设。据此，若是在被浙江省财政厅圈定的债务高风险区域适用BT模式以及虽未被列入债务高风险区域但事先未经同级财政部门债务风险评估程序即适用BT模式的，该等项目可能将面临因违规引致的回购风险。

2、对当前形势下的BT模式操作建议

结合财政部96号文规定同时借鉴浙江省的合理性做法，对于当前形势下的BT项目承接，笔者建议如下：

1)对于债务高风险区域，应当避免以BT模式承接项目;

2)投资人应当认真审查所涉采购事项是否已被列入当地财政部门编制的政府采购服务指导性目录;