新常态下非经营性项目的承建模式及注意要点——兼谈BT模式改良-第3页-北极星环保网

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3)BT模式实施方案应由同级财政部门先行进行债务风险评估;

4)购买主体并应按照财政部96号文规定，将符合规定的政府购买服务项目同时反映在政府采购预算中，与部门预算一并报送财政部门审核;

5)根据新《预算法》第十三条规定，以BT模式实施项目的，相应预算支出尚应经由同级人大审批决议通过，必要的话尚应提交上级人大审议通过。

客观而言，无论是政府还是投资人和金融机构，均应充分认识到地方债务高企现状之下，以BT模式实施项目存在的现实风险。根据财政部351号文规定，2015年1月5日前各省、自治区、直辖市应向财政部上报地方债务甄别汇总结果。因为很多地方存在虚报、错报(致使申报债务数据较大)，财政部于春节前发出通知要求地方对申报债务规模进行自查后于3月8日前重新报送数据。目前尚未公布最终甄别结果。但结合相关数据资料合理估计，真实的地方债务数据很可能多达数十万亿元。前不久国务院批复1万亿元债券用于置换地方政府存量债务，相比数十万亿的存量债务，1万亿元的置换债券远远解不了饥渴。巨额的存量债务不可能在短期内消化完毕，地方政府将面临新增债务和存量债务如何合理安排偿还资金的破解难题，还款期限的延缓已是难以避免。鉴于此，笔者建议，对于非经营性项目(包括存量项目和新建项目)，投资人应尽可能采取以下措施主动降低投资风险(对政府而言，则是相应降低财政负担)：

措施一：将非经营性项目与其他经营性项目或非经营性项目或者相关资源开发权加以捆绑(即“BT+RCP”)，通过“以丰补歉”的方式实现项目的整体资金平衡和风险控制。《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国办发(2014)37号)和《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号，以下简称“国务院60号文”)分别针对铁路建设项目和城市轨道交通项目的沿线土地开发和地铁上盖物业开发的捆绑开发问题做了规定。根据国务院60号文精神，对于PPP项目的更多支持性政策细则有望在2015年3月31日前陆续出台。在更多政策出台之前，投资人和政府应该针对项目组合的合理性和可行性加以充分论证，尽可能通过对交易方案的合理设计，实现项目收益对投资成本的全覆盖或者大部分覆盖。

措施二：转变模式，即通过增加运营维护(如BTO)、资产租赁(如BTL)等方式使得项目投资模式由BT模式转变为真正的PPP模式，使得在当前更多的PPP支持性政策保障之下，项目投资风险得以降低。当然，模式转变应当依法办理相应审批手续，同时应根据财政部113号规定进行物有所值评价和财政承受能力论证及验证，通过验证的实施方案才能以PPP模式实施。

更多对策建议可参考笔者近期发表的《地方债管理新规对于BT项目的影响及对策》一文中的观点。

(三)国务院和财政部规定的其他采购形式及注意要点

根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)和财政部96号文规定，对于非经营性项目，除以特许经营(PPP)模式进行采购外，各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位还可通过购买、委托、租赁、承包、战略合作等形式采购所需的服务事项。

根据财政部96号文规定，采购项目应当属于政府采购服务指导性目录内的服务事项，购买主体应该采用法定方式确定承接主体，并应按照法定程序办理购买及相应的预算审批手续。承接主体还应建立政府购买服务台账，记录相关文件、工作计划方案、项目和资金批复、项目进展和资金支付、工作汇报总结、重大活动和其它有关资料信息，接受和配合相关部门对资金使用情况进行监督检查及绩效评价;并应建立健全财务制度和财务报告制度，按要求向购买主体提供资金的使用情况、项目执行情况、成果总结等材料。

原标题：新常态下非经营性项目的承建模式及注意要点——兼谈BT模式改良

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