新常态下非经营性项目的承建模式及注意要点——兼谈BT模式改良

2015年1月4日，财政部紧急出台《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综[2014]96号，以下简称“财政部96号文”)，文件针对政府购买服务的主体、内容、方式和流程、资金管理以及绩效管理等事项作了详细规定，文件规定政府采购服务事项应按规定纳入政府购买服务指导性目录进行管理;同时以列举加概括的方式规定住房保障、公共交通运输、环境治理、城市维护、规划编制、工程服务等领域适合由社会力量承担的服务事项属于应当纳入目录进行购买的服务事项;但对于市政道路、公园、街路绿化等非经营性项目则规定应由财政部门在充分征求相关部门意见后确定是否纳入政府购买服务指导目录，并根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况进行动态调整。

那么，当前形势下，非经营性项目可供选择的承建模式到底有哪些?模式的合法性又如何保障?笔者结合自身对于地方债管理及PPP新规的理解，对新常态下非经营性项目的承建模式及其注意事项加以分析，供PPP项目参与方参考。

一、非经营性项目的界定

今年1月1日正式施行的新《预算法》规定，政府举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(以下简称“发改委2724号文”)根据项目是否有收益及收益是否实现投资成本的全覆盖，将公益性项目区分为经营性、准经营性和非经营性三类。本文所指非经营性项目与发改委2724号文中规定一致。

那么何谓公益性?目前尚没有统一的认定标准。现有文件中，仅有发改委在平台债和产业债的分类认定以及财政部和国务院办公厅的三份文件中涉及公益性项目的定义。相比之下，后两份文件对于公益性项目的定义更为科学，其中，《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》财预【2010】412号文规定：“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电【2013】20号)规定：公益性项目包括交通运输(铁路、公路、机场、港口等)、市政建设(地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等)、保障性住房、土地收储整理等。

个人认为两份文件定义和列举的加总便是公益性项目的全部内涵，换言之，该类公益性项目中没有收益来源的基建项目，即为本文所指的“非经营性项目”。

二、非经营性项目的承建模式及风控要点

(一)对于非经营性项目采用PPP模式的相关规定

1、财政部与发改委两部委文件的差异分析

《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(以下简称“财政部113号文”)对适用PPP模式的项目做了特征描述，其中第六条规定，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。结合《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)规定来看，财政部力推的PPP更多强调优先应用于有收益的公益性项目中。如上文所言，发改委2724号文对于适用PPP模式的项目做了分类处理，非经营性项目也可适用PPP模式。所以相比较财政部113号文规定而言，发改委2724号文对于适用PPP模式的项目类型规定较为宽松。考虑到非经营性项目将主要通过政府付费方式进行，且财政部113号文在内容上也更为全面到位，因此，笔者建议，对于两部委文件的冲突事项可优先参照财政部113号文执行。

对比财政部先后出台的76号文和113号文，不难看出，财政部门更关注项目的全生命周期管理，社会资本是否合理分担了风险，PPP模式本身是否不合理增加了财政负担。所以，对政府而言，若是社会资本参与了非经营性项目的后续运营或管理，在社会资本分担项目运营管理风险的同时，项目管理效率将会因先进管理技术的引入得以提高，与此同时，运营期内通过政府分期付费让社会资本逐年收回投资成本和合理回报，也将在一定程度上缓解财政集中支付的压力。因此，笔者认为，财政部在76号文中规定将PPP模式优先应用于有收益的项目，很大程度上是出于当前地方政府负债较高、全面推广PPP模式可能会加剧地方债务风险考虑，其本意并非要排除PPP模式在非经营性项目中的应用。而综观国际市场，发达国家在非经营性项目领域有着大量成功的PPP模式应用案例，对于国际上的成熟做法，国内的PPP实践应该积极加以借鉴。

2、非经营性项目PPP模式的具体运作方式

结合财政部、发改委的相关文件规定以及国际上的成熟做法，非经营性项目PPP模式可以参考以下方式加以运作：