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(三)环境保护职能趋向分散.
一是将一些特色或者重要领域的监管部门从环境保护部门独立出来。主要表现为:其一,核安全监管独立于环境监管。如1994年美国的环境与资源保护机构包括环境保护署和能源部;而在2014年,除了保全这两个机构之外,还有已设立的联邦核管会。1994年,法国的环境监管机构为环境部和国家公园管理局;而在2014年环境监管机构不仅有前述两个部门合并成立的生态、可持续发展和能源部,还包括独立成立的核安全局。1994年,英国的环境监管机构有英格兰环境部、北爱尔兰环境部、苏格兰环境部,农业、渔业和食品部等部门;而在2014年,核监管办公室已经独立,环境部和其他部门合并成为环境、食品和乡村事务部。日本1994年的机构名称为环境厅(包括气候变化)、农林水产省和厚生劳动省;而在2014年,环境厅早已升格为环境省,农林水产省和厚生劳动省的名称没有改变,核安全监管委员会作为单独监管部门已经成立。韩国也是如此,1994年,其环境监管机构包括环境部、国土海洋部、农水产食品部;而在2014年,国土海洋部已经拆分成国土交通部和海洋水产部,农水产食品部演变成农林畜产部,并独立设立了核安全与保安委员会。其二,将能源监管独立于环境监管,如立陶宛于2014年在环境部之外增设能源部。
二是将生态保护、自然资源和狭义的环境保护相区别,分别成立机构,如俄罗斯除了设立自然资源与生态部、能源部之外,还设立俄罗斯联邦环境、技术与核能监督总局。
三是把环境和自然资源整合到相关的领域甚至不同的部门之中。如1994年,爱尔兰的环境监管相关机构为环境部,农业、食品和林业部;2014年,上述机构职权已经由以下3个部门分担:环境、社区和地方事务部,农业、海洋和食品部,通讯、能源和自然资源部。
环境监管体制机制发展趋势
综合以上分类可以看出,无论哪种分类,都与国家的疆域面积、产业结构、人口数量和政治体制密不可分。总的来说,环境监管体制机制的发展具有以下趋势:
一是机构领导高配。在一些环境问题相当严重的国家,政府首脑或国务委员或部务委员会委员往往兼任或专任此机构的主管领导,因此机构的级别可能比一般部门的权限更大或更有权威。
二是成立综合监管机构。当前,环境监管体制机制的主流发展趋势有二:其一,将狭义的环境保护和生态保护相结合,成立综合监管机构;其二,将自然资源、林业、农业、海洋、渔业、食品等相关的领域相结合,成立综合监管机构。也就是说,虽然各国的机构设置各具特色,但生态和环境保护与自然资源分别由一个机构统一监管,是主流的管理机构设置趋势。
三是重要领域需要单列或合并设置。当前,世界各国普遍将核安全监管作为一个相对独立的部分进行设置,普遍采取设置单独监管机构的模式。同时,就气候变化应对而言,其主流趋势主要是采取与狭义环境监管合并的方式。
四是大都采用统一监管与分工负责的模式。以日本为例,日本设立环境厅甚至环境省后,仍在十几个省厅中设立了具有一定职权的环境保护机构,比如在厚生省设立环境卫生局,在通产省设立土地公害局,在运输省设立安全公害课等。美国除在总统执行署设立联邦环保局外,还在内务部、商业部、运输部、陆军部设立了有关的环境管理机构。这些机构分工负责其专业领域内的环境保护问题,比如陆军部中的工程兵司令部负责疏浚和填埋物质排放许可证的签发以及按联邦环保局的准则为处理场制定规格。
五是不断扩大环境监管范围。许多国家的生态环境监管机构对各类环境保护区实行统一管理,对转基因生物和外来物种实行统一监管。如美国已专门成立了由联邦环保局、农业部和国防部等10个部门组成的外来入侵物种管理委员会,制定了全国外来物种入侵防治计划。 在丹麦,转基因生物的使用、在环境中释放以及上市销售均由环境与能源部主管,相关申请由其批准;食品、农业和渔业部及卫生部等部门参与动物和人体等方面的风险评估。在挪威环境保护监管部门的职责中,包括本国履行《生物安全议定书》和欧盟生物安全指令等事务的统一监管和协调。为此,挪威还设有专门的办事机构。
六是建立健全区域环境合作机制。在监管机制方面,有的区域和国家侧重于建立健全区域环境合作机制。以美国为例,美国国内的州际环境合作,主要是通过州际协议来实现,通过制定州际协定和边界协定来治理区域大气污染、水污染等环境问题,如《俄亥俄河流域水卫生协定》、《科罗拉多河协定》等。
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