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中国环境报:国家环境监察专员制度要解决哪些问题?有没有其他地方、部门的经验,国外有没有相关制度?
王彬:在环保部门权力相对弱势、环保机构地位相对低微的情况下,如何通过体制创新,保障独立监督执法?国家环境监察专员制度要落实党中央提出的以下任务:一是落实十八届三中全会要求,建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法;二是落实十八届四中全会要求,用严格的法律制度保护生态环境;三是落实新《环保法》的明确要求,环保部门加强对下级政府环保工作的监督。
我国有关领域也建立了监察专员制度,如国家土地督察制度、财政部财政专员制度。其中有两条经验值得借鉴:一是监督范围明确有限,如国家土地督察局主要监督省级以及计划单列市人民政府的土地执法和决策,财政部驻地方专员办主要监督中央预算单位的中央对地方转移支付、中央重大项目和国库业务等方面的预算和财务。二是监督手段明确,国务院文件规定,省级政府报国务院审批的、省级和计划单列市政府审批的农用地转用和土地征收事项,都要同时抄送派驻地区的国家土地督察局。
国外也有中央对地方环境保护实施监督的体制安排,它有两个特点:一是以中央和地方的环保职权划分为依据,中央政府监督地方的目的是落实自身的法定职责,而不是干预属于地方的事务。很多国家宪法中都有关于环境保护职责划分的规定,如《俄罗斯联邦宪法》规定,“确定生态领域中的联邦政策和联邦纲要的基础”属于俄罗斯联邦管辖,“自然利用;保护环境和确保生态安全;特别自然保护区”属俄罗斯联邦和俄罗斯联邦各主体共同管辖。第二,中央对地方的监督,主要依靠法律手段特别是司法手段,因为从法律上来说,大多数大国属于联邦国家,中央和地方政府地位相互独立。
中国环境报:开展好这项工作,需要哪些保障措施?
王彬:国家环境监察专员制度,要在机构职能和人员精简的前提下,发挥最大的监督作用。着眼于机构自身,配置高级别的领导、增加尽量多编制、赋予尽量大的权限,空间有限,作用也有限。国家环境监察专员制度要与其他制度安排结合,发挥“四两拨千斤”的作用。例如,探索如何理顺中央和地方的环保职责,调动地方环保工作的积极性;探索如何理顺部门关系,调动有关部门开展环保工作的积极性;探索环保行政执法如何与司法更紧密衔接,提高环境执法的威慑力;探索环保管理与公众参与、信息公开、公益诉讼的关系,调动社会力量参与环境保护。
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