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如果说PPP是政府与社会资本的一场“婚姻”,那么现在它正走在法律登记的路上。
继财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》、发改委出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》之后,记者了解到,由财政部研究制定的“PPP物有所值指引”也将于6月出台,该指引的征求意见稿是在2015年1月下发的。
“物有所值指引”将会对于一个项目是否需要地方政府用PPP模式操作,提出一个标准。理论上,只有通过了“物有所值评价”和“财政可承受能力论证”的项目,才能进行PPP的项目准备。
所谓“物有所值”(英文简称VFM,Value for Money)评价,根据财政部发布的PPP操作指南,是指一个组织运用其可利用资源所获得的长期最大利益。按照能否或是否适宜货币化衡量,分为定性评价和定量评价。
定性评价,主要是指公私合作项目模式与政府传统采购模式相比,能否增加供给、优化风险、提高效率。而定量评价,涉及到一系列的指标体系,而中国以往没有历史数据可以比较。相关人士告诉经济观察报,目前指引定量的问题上已经有了说法,“将与同类项目进行比较”。
财政部PPP中心主任焦小平表示,定量分析是个很难的事情,财政部推行物有所值,会先从定性分析开始,等财政部的PPP中心和国际合作的模式确定,对风险分担的概念更明确,数据和敏感性等很多问题解决后,再进行全国推开,同时作定量分析。
资略律师事务所副主任徐向东表示,“物有所值评价指引”一旦出台,将与前期财政部发布的PPP操作指南、合同指南,构成系统化的PPP操作指导文件。至此,整个PPP运作的基本规范性文件成型。
经济观察报还获悉,在出台“物有所值指引”的同时,财政部正在研究如何成立PPP基金,以及PPP项目发起机制、中介付费机制等政策。
“财政部在做一些根本性的制度变更,操作规范、合同管理、财政可承受和物有所值都是制度建设,确保PPP不成为一个变相融资手段,发挥应有的机制效率。”一位地方财政系统从事PPP的人士表示,如果PPP成为变相融资,财政部门可以根据这些制度提出修改意见。
法规频出
自2013年年底财政部在全国财政工作会议中单独为PPP开会后,PPP的推动工作已定调。
2014年下半年财税改革开始,PPP不断贯穿于财政部的各种文件中,从加强预算管理,到地方债务管理,最后直到财政部发出推动PPP的总动员令——《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,为财政部门推广PPP提供了提纲挈领性的文件。
此后引发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》,为整个PPP项目操作提供了流程规范,而“财政可承受能力评价”将PPP项目的政府投资控制在一般公共预算的10%之内,防范了地方的财政风险。
在操作PPP项目多年的专业人士看来,这些文件“比较接地气,从政策法规到实操的文件全部都有”,特别是6月将要出台的“物有所值指引”,将会对于地方政府是否操作PPP项目提出一个标准。
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