关于国家环保“十三五”规划的战略思考

2.1 未来10年是环境与经济“两难”期

资源能源消耗进入涨幅收窄期。经济新常态下，能源需求呈现“三低”(低增速、低增量、低碳化)特征，高耗能行业增长缓慢、能源强度下降等促使经济总量与化石能源需求“脱钩”。能源消费结构发生变化，煤炭消费比重逐年下降。2014年煤炭消费总量第一次呈现下降，可能出现煤炭消费总量下降趋势，客观上有利于缓解环境压力。预测表明，根据“十三五”期间GDP增长的“低(6.5%)”、“中(6.8%)”、“高(7.0%)”三种情景，到2020年，我国能源消费总量将分别达到43.85亿t标煤、44.44亿t标煤和44.84亿t标煤，分别比2015年增长9.7%、11.2%和12.2%，“十三五”期间的新增能源消费量的增幅较“十一五”和“十二五”时期有明显收窄。同样地，其他资源消耗也进入涨幅“收窄期”，化工、钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等“双高”产品产能和产量都可能进入平台或下降期。

环境承载力依然处于严重超载期。预测表明，在“十三五”期间GDP增长的“低(6.5%)”、“中(6.8%)”、“高(7.0%)”三种情景下，2016-2020年我国COD排放总量将继续呈现下降趋势，比“十二五”末分别下降13.60%、13.47%、13.39%;NH3-N排放量比“十二五”末分别下降7.40%、8.69%、8.46%。SO2排放量比“十二五”末分别下降7.9%、6.6%和5.8%;NOx排放量比“十二五”末分别下降13.4%、12.2%和8.9%。尽快污染物排放量有所下降，但仍处于高位运行，全国主要污染物排放量仍远远高于环境容量，我国绝大部分地区环境承载能力已经达到或超过上限。以大气为例，如果我国333个地级城市PM2.5年均浓度达到环境空气质量标准二级标准，全国31个省市区SO2、NOx、一次PM2.5及NH3的最大允许排放量，也就是通常所说的大气环境容量分别为1363万吨、1258万吨、619万吨和627万吨，目前四项污染物全国的排放量分别超过环境容量的66%、81%、96%和52%。

污染治理主体承受力步入下降期。由于经济下行意味着政府的GDP、财政收入和就业压力都会加大，这可能会导致政府和企业对环保的投入减少，从而加剧生态环境的压力。由于经济效益下滑，进一步淘汰压减落后产能难度加大，政府财政负担将显著加重。在经济下行压力加大的情况下，一些地方政府和企业治污决心和行动出现迟疑，有的企业可能不上治污设施、上了治污设施也不正常运行，甚至偷排漏排，监管难度加大。

生态环境问题进入多型叠加期。特别是农村环境污染包围城市、污染场地和土壤污染、城市空气质量持续得不到改善、化学品生态环境风险、全球汞排放控制、国外资源“绿色”获取等新环境问题。以氮、磷、重金属等为代表的传统污染物尚未得到有效控制，以POPs、EDCs等为代表的新型污染物正持续进入水环境中。出现农村环境叠加城市环境、陆域环境海洋环境叠加、生态退化叠加环境污染、国际环境叠加国内环境特征。发达国家目前关注的环境污染问题和温室气体减排还未全面进入环境保护的主战场。

公众环境诉求处于高涨期。虽然主要污染物排放总量下降，由于累积和复合影响，环境质量改善仍是一个长期过程。目前，全国总体上已经进入环境风险高发频发期和环境保护“还账”期。环境污染造成的健康影响从20年前的“显现期”，正处于“上升期”，环境健康成为一个大的社会问题。由于环境对健康的影响，公众环境权益观空前高涨，产生对环境质量的高诉求和对公共设施建设选址的“邻避心态”，环境问题将成为公众“发泄情绪”的重要出口。环境保护做得好坏与否将直接影响美丽中国建设的进程，甚至影响到执政党的威信和执政力。

生态环境质量进入缓慢改善期。我国城镇化率已跨过50%的门槛，其增长率已从2009年的5.8%下降到2013年的2.2%，跨越了高速增长期，城乡更加统筹协调，更加关注节能环保和绿色发展。随着节能减排的继续推进和大气、水、土壤等污染防治战役的打响，环境治理力度进一步加大，环境质量将得到逐步改善。但是，离公众环境要求和环境质量标准依然有很大的差距。特别是区域性的灰霾污染可能依然是常态。大气和水环境质量短期内得到根本改善的可能性很小，总体上环境质量进入缓慢的改善期。

基于上述判断和“十三五”环境预测研究，如果我们不深刻认识和主动适应“新常态”，如果继续沿用过去的工业化、城镇化和农业现代化发展模式，如果不能有效调整经济结构和改变增长方式，那么我国未来10年可能会面临爆发大规模的公共健康危机、大区域和跨区域灰霾和水污染常态化、土壤和地下水污染产生食品安全危机、沿江型饮用水源地安全事故进入频发期、机动车和面源成为一些地区的主要污染源、“遭遇”与周边国家的环境冲突和环境威胁、突发性的环境公民运动和生态政治危机爆发、生态环境管理体制变革不确定性冲击等诸多重大环境挑战，我国将失去一个改善生态环境的良好“窗口期”，引发重大的社会经济和环境安全危机。

2.2 未来10年是环境保护大有作为期

我国大规模污染治理从“九五”淮河治污和“两控区”二氧化硫治理开始，历经多年持续治污，未来再经过10年的统筹部署、积极应对、有所作为，应能取得明显成效。但是，我国的环境保护与发达国家相比，还具有阶段性的差距。我国目前出现的严峻的、传统的环境问题在发达国家都已经解决，发达国家关注的气候保护、生物多样性、化学品控制以及传统环境质量深化改善的问题，在我国还基本上没有进入实质性的治理阶段。总体来看，未来10年左右，既有工业化阶段转变、经济发展的动力机制转换、资源能源需求和污染排放压力有望减小等有利条件，也有经济发展惯性很大、环境问题更为复杂、产业结构和增长方式调整不确定等不利因素，是“青山绿水”与“金山银山”战略抉择的“两难”期，也是发展转型、污染防治的攻坚期、相持期，环境治理边际成本快速上升期，还是环境质量改善速度和老百姓需求差距最大、资源环境瓶颈约束和发展矛盾最尖锐的困难期。

国际经验表明，存在人均GDP 达到1万美元就可能出现环境状况转好的库兹涅茨拐点现象。美国、欧盟等国家大规模治污到环境质量明显改善的时间跨度约为20年～40年。欧美国家在1970-1990年20年间控制二氧化硫、氮氧化物等常规污染物排放，1990-2010年20年期间PM10和PM2.5下降都非常明显。美国和欧盟2010年PM10年均浓度分别下降到51微克/立方米和25微克/立方米，PM2.5年均浓度都在10微克/立方米左右。根据2009年91个国家数据显示，空气质量指标达到欧盟PM10年均浓度40微克/立方米标准时，人均GDP在0.8～1.5万美元之间。根据预测，2020年、2025年、2030年我国人均GDP预计分别达到1.1万美元1.5万美元和2万美元，因此，2025年实现环境保护“拐点”的经济条件基本具备，传统的常规污染物排放量持续下降，环境问题有望开始得到治理，但环境质量全面改善、人体健康保障和生态系统的平衡还要到2030年前后才能出现。

党的十八届三中全会、四中全会提出了生态文明和依法治国的建设任务、改革任务、法律任务，为进一步加强生态环境保护指明了方向。新的《环境保护法》全面实施，环境法治建设成为依法治国的重要突破口，生态文明制度体系与健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制正在形成，生态环境保护总体上进入一个变革期，环境治理手段呈现“多样化”，环境治理模式出现“多元化”，环境管理能力实现现代化，这些改革创新举措将为环境保护释放更多的“红利”。因此，未来10年将是环境保护大有作为的10年，大部分传统污染物排放量都将跨越“峰值”，生态系统继续得到改善。

3 国家“十三五”环保规划体系和目标建议

从我国国家环境保护规划发展历史来看，环境保护部门色彩和污染防治过重是一个很突出的问题。“十三五”环境保护规划应该突破这一问题，按照新的《环境保护法》、生态文明和依法治国战略、大气、水和土壤三大污染防治行动计划要求来编制，特别是在生态保护方面应有重大突破。

3.1 国家“十三五”环保规划体系

“十三五”环境保护规划应该在全面建成小康社会目标下，紧紧围绕改善环境质量、保障公众健康、生态功能良好、环境安全稳定这样4个领域去设计。要实现环境保护与民生改善相结合、经济发展与环境保护相协调、人与自然和社会相和谐、国内与国际保护相统筹。要把环境保护作为生态文明建设主战场主阵地考虑，把环境保护作为提升国际竞争力重要途径，着力为国家三大战略新布局(“一路一带”、长江带、京津冀协同发展)的绿色发展提供保障。

在规划体系方面，编制《国家环境保护“十三五”总体规划纲要》的同时，编制旨在改善环境质量和生态平衡的水气土环境要素保护规划、核与辐射环境保护规划、农村与生态保护规划、环境治理能力现代化建设规划等规划。考虑到十八届三中全会提出的“用制度保护生态环境”和“依法治国”的要求，可以考虑编制《国家“十三五”环境政策与制度改革创新纲要》。海洋环境保护是否纳入国家“十三五”环境保护规划，根据《环境保护法》和《海洋环境保护法》以及调研协调后确定。

编制国家环境保护规划、标准和政策，都应该进行社会经济影响评价，为决策者提供实施这些规划、政策和标准的经济成本、经济效益、健康效益的分析，需要关注规划实施的社会公平性等问题。这是目前环保部门比较缺乏的能力，应予以加强。

3.2 国家“十三五”规划目标设想

保障公众健康和改善环境质量是环境保护的硬目标。“十三五”规划应为建立全面面向环境质量和公众健康的规划提供支撑，同时，应兼顾环境保护规划目标的连续性、民生特点和MRV(可测量、可报告、可核查)要求。环境目标需通过“自下而上”和“自上而下”相结合的方式确定，并充分调动地方政府改善环境质量的积极性和创造性。目标设定应与2020年全面建成小康社会目标总体要求相一致，与大气、水、土壤三大行动计划确定的目标相衔接。如果可能，还应对2025年甚至2030年的目标指标提出预期，给出政府改善环境质量的目标路线图。

环境保护的总体目标：让全国老百姓更早、更多、更好地呼吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上放心的食物，在优良美好的环境中生活，让蓝天常在、青山常在、绿水常在，让碧水蓝天净土成为伟大复兴中国梦的重要元素。

关于环境质量目标指标：建议实行城市环境质量目标矩阵管理模式。要确定一批环境质量已经达标、需要维持改善的城市和地方(标杆城市)、一批“十三五”经过努力能够达标的地方和城市(达标城市)、一批不能实现达标但得到改善的地方和城市(改善城市)。因此，要短期内分析“十三五”期间空气质量改善城市矩阵(标杆城市、达标城市、改善城市、恶化城市)。要摸底全国城市水体污染情况和所有地级以上城市水体污染状况，确定水环境质量标杆城市、达标城市、改善城市名单矩阵。考虑到土壤环境质量监测能力的有限性，土壤环境质量目标矩阵可以先在全国一些污染较重的地区开展试点。要向社会全面公布“十三五”城市空气质量改善矩阵、城市集中水源地达标矩阵、城市景观用水改善矩阵，真正落实地方政府环境质量负责制。除了设立环境质量城市矩阵目标外，要对全国性、流域性、区域性的重污染天气减少、劣V类水体消除等做出规定，也向社会全面公开。

关于环境保护公众健康指标：鼓励地方城市建立一些兼顾百姓民生的环境指标，如健康蓝天数、可游泳水面、可垂钓水体、可饮用水源等。建立一些环境质量与民生改善相关联的指标，如人口加权的PM2.5年均浓度、安全饮用水覆盖人口比例、无公害蔬菜粮食覆盖率，等。这些指标“十三五”不一定是约束性考核指标，可以是社会性的评价或评估指标。一旦这些指标的监测评估体系成熟后，再纳入约束性考核指标。

关于生态保护目标指标： “十三五”应该