关于国家环保“十三五”规划的战略思考

考虑以生态保护红线、自然保护区以及生态产品服务为突破口，设立具有约束性的生态保护目标指标。这样，一方面要取得相关部门和专家的共识，另一方面近期可能还要做大量的基础性工作。如果协调有困难的话，建议尝试生态功能保障红线和生态系统类型红线相结合的模式。

关于总量控制目标指标：持久控制总量和减排是改善环境质量的硬道理和硬手段。总体上，建议“十三五”期间全国性的污染物排放总量控制指标不扩展，区域和行业性的总量控制指标主要交给地方政府落实，国家出台一些技术指南和规范。全国性的总量控制指标必须实现与环境质量改善挂钩，实现面向改善环境质量的总量控制模式转型。

关于全球环境保护目标：我国的环境保护在国际上应有一定的地位，这也是作为一个负责任大国的表现。要考虑联合国可持续发展千年目标实施的可持续发展目标(SDG)的确定。因此，“十三五”环保规划可以考虑一些预期性的国际环境保护目标指标，如二氧化碳排放总量控制或者增量控制目标、汞排放总量控制、ODS淘汰目标等。

4 国家“十三五”环境保护的基本策略建议

需要在确定“十三五”环境保护规划目标指标基础上，制定相应的环境保护战略、任务和政策措施。总体上，环境保护重点任务就是大气、水、土壤三大行动计划的全面落实、农村与生态保护修复、核与辐射环境安全保护。但是，更重要的是如何建立新时期、新常态下的环境保护长效治理体系，也就是环境保护的基本策略。总体上，建议着力推进国民经济绿色化、国土空间功能化、保护环境法治化、环境供给市场化、决策监管科学化、治理主体多元化、环境信息公开化等“七化”战略。

4.1 国民经济绿色化

粗放型经济增长方式是造成我国环境污染和生态破坏日益严重的根本原因。因此，改变增长方式、调整产业结构、推进国民经济绿色化是我国环境保护的根本途径。实现国民经济绿色化，首先要用绿色、低碳和循环的理念改造传统的产业，实施绿色版“制造中国2025”战略，提高国民经济的资源产出率，实现经济绿色化;其次是通过严格执法和政策扶持，发展一批提供良好环境质量和生态服务产品的产业，通过实施《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》带动重大工程建设，将节能降耗、低碳经济、环保产业、循环经济培育成新的支柱产业和经济增长点，实现绿色经济化。同时，要引导全社会建立可持续消费或绿色消费模式，实现整个国民经济体系的绿色化。建议“十三五”期间，制定和实施《国民经济绿色化行动计划》。

4.2 国土空间功能化

根据《环境保护法》，实施环境空间功能化管理。结合全国主体功能区规划要求，制定全国生态环境功能区划，划定并严守生态环境资源红线，做好环境差异化要求空间落地和用途管治工作。加快建立生态环境功能区划、城市环境总体规划制度，推动国民经济发展规划、土地利用规划、城乡总体规划、环境保护规划的“多规合一”或“多规融合”;根据生态环境承载力，明确国土空间的生态环境功能，加快推动构建生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线三大红线体系，按照环境功能区对接环境质量标准、污染物排放标准、生态保护要求，建立健全生态环境红线管控制度，在红线区域实施最严格的水资源保护、土地用途管制和产业退出制度;实施“反降级”的刚性约束，不能为经济发展而牺牲环境质量，把划定生态环境红线列入五年发展规划的约束性指标，地方政府予以落实，经地方人大批准形成生态红线法定图则，由地方政府颁布实施。

4.3 保护环境法治化

严格实施《环境保护法》，抓紧制、修订《大气污染防治法》、《土壤环境保护法》等有关环境法律和实施细则，锻造向污染宣战的有力武器;健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，对污染物、污染源和污染介质实施统一监管;提高环境监管执法能力，推进环境监察标准化建设;加快建立生态环境损害赔偿制度，严格追究环境污染者和生态破坏者的责任。严格落实对违法排污企业停产整顿和超标排污企业的限制治理权。建立环境专员制度，重点严格督查中央政府有关部门和地方政府违反环境保护政策法规的行为。建立跨区域、跨流域的环境联合执法工作制度，以及会同其他相关部门的联合环境执法机制。统筹陆海环境执法，建立环保部门与海洋部门间的协调合作机制，从源头解决海洋环境污染、海洋生态破坏等问题。

4.4 环境供给市场化

把环境保护全面融入到国民经济绿色化和全球绿色增长进程，提高环境保护在新经济增长中的作用和地位。在推进环保产业进程中，要全面放开环境保护市场，推行环境供给市场化。广泛采用PPP模式和第三方治理和监测服务，政府重点制定规划标准和政策，建立一个政府执法和企业守法环境，为环境保护市场化创建制度和政策。严格实施“污染者付费原则(PPP)”、“使用者付费原则(UPP)”和“受益者补偿原则(BPP)”，积极发展生态金融和环境风险规避办法，探索新业态、新产品和新模式，开通绿色金融和绿色资本市场渠道，发挥价格、税收、补贴等激励和导向作用，解决目前环境保护投融资过分依靠于政府投资和支持的问题。加大国家创新基金、国家新兴产业创业投资引导基金等对节能环保产业支持力度，鼓励多渠道建立节能环保产业发展基金，引导社会投资加大对节能环境产业领域的投入。同时，选择重要江河源头区或国家重点生态功能区等典型区域/流域开展生态补偿试点，探索形成生态补偿长效机制。设立由受补偿地区自主支配的专项资金，形成责权明确、赏罚分明的专项资金渠道。以生态资产价值为依据提高生态补偿标准，针对不同群体制定不同的补贴标准，完善社会保障体系、改善城乡居民生活水平。

4.5 决策监管科学化

健全环境与发展综合决策机制，实行重大决策、政策的环境影响评价，推进规划环境影响评价。建立区域生态环境保护联动协作机制，由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加，负责对区域环境与发展领域的重大问题进行协调与决策。健全国家环境监察和督察体制，提高环保行政效能，授权区域环境督查机构对地方政府执行国家环境保护政令、履行环境保护责任的监督力度，实施国家环境总督查制度，将环境执法监督人员纳入公务员序列，探索建立环保警察队伍。建立完善环境质量的监测、评价、考核、预警一体化机制，建立完善对各级政府环境质量的监督机制。开展生态环境承载力预测预警评估，以流域区域生态环境质量状况及其变化、损害健康的重点污染源和污染物排放情况为基础构建监测预警机制，对水土资源和环境容量超载区域及时“亮红灯”。将资源环境承载力监测预警工作纳入国家统一监测网格和地方环保规划体系，构建部门协同、上下联动的资源环境承载力监测预警体系。完善环境监测制度，在重点区域建立资源环境承载能力立体监测监控系统，发挥资源环境超载风险预警效能。

4.6 治理主体多元化

没有多元化的治理体系和公众的广泛参与就谈不上现代意义上的环境良治。良好的生态环境是最公平的公共产品和最普惠的民生福祉。首先，提供良好的生态环境是政府的基本职能，政府要在生态环保中起统领和决定性作用。政府要善于运用市场机制和手段，充分发挥市场的作用，争取2016年前出台环境税政策，全面推行主要排污指标的有偿使用和交易制度。深化“以奖促防”、“以奖促治”、“以奖代补”等政策，在继续治理严重污染地区的同时，加大对生态良好地区的保护投入。政府要着力改革环境财政支出方式，设立政府预算支出环保支出比重制度，并向同级人民代表大会报告。其次，明确企事业单位对治污减排的主体责任。完善建立资源环境许可，特别是污染物排放许可证制度，所有排放污染物的企事业单位必须在排放行为发生前申请排污许可。实行企业污染物排放总量控制制度，推进行业性和区域性污染物总量控制。完善损害鉴定评估机制和重大疑难案件咨询制度，对造成的损害依法严格赔偿。将生态环境损害与人身财产损害纳入赔偿范围，建立环境损害赔偿社会化分担机制，认定企事业单位经营者和产权拥有者的环境责任为终身责任，明确污染者必须承担环境治理的全部责任。最后，通过开展生态文明价值观教育、普及绿色经济知识、宣传环保法律政策，培育社会公众的节约环保理念。发挥公众在环保工作中的基础性作用，发挥社会公众的环境监督功能。积极发挥社会民间团体和媒体的作用，让民间团体和媒体成为环境保护的重要力量。

4.7 环境信息公开化

全面推行环境信息公开制度是建立“阳光”环境监督执法体系最有效的手段，是防治环境监督执法腐败最好的“双氧水”。首先，要建立“不准公开”的环境信息负面清单，向社会全面公开接受监督。建立政策法规、项目审批、案件处理、环境质量监测、重点污染源监测信息、环境管理的公布制度。推动企业污染物排放、环境治理、执法监测等信息的公开。建立企业环境信用评价体系及环境责任终身制度，从环境伦理道德和法律层面引导企业承担社会责任。其次，妥善处理好地方法院受理环境诉讼、因环境问题政府有关领导辞职等问题。通过法律拓展公众参与环保渠道，健全环境立法、环评、规划、重大政策和项目等听证制度，建立政府、企业、公众及时沟通、平等对话、协商解决的机制和平台。完善社会监督机制和激励机制，引导公众对政府环境管理与企业环境行为进行监督，鼓励有奖举报并保护举报人利益。发挥社会组织在生态环境管理中的积极作用，鼓励环保公益组织参与社会监督。