胥树凡：说说环境保护的那些事儿

如何做好新形势下的环境保护工作，环保有关部门在组织类似于头脑风暴的环境保护大讨论活动，积极动员大家解放思想、突破陈规、群策群力、为环境保护献计献策。环保部科技标准司副司长胥树凡认为，导致环境问题的日益凸显的原因除了科技发展跟不上需要、经济结构和布局不合理、发展方式粗放以及环境的承载力等因素等因素外，环境管理没有到位才是问题的关键。他从环境管理中的问题出发，分析了问题产生的原因，以及环境管理改革的基本方向和路径，并在实施层面提出了自己的看法和建议。下文为胥树凡司长的思考分享，供读者学习和参考。

一、环境管理中的6个问题

在我看来，造成当前中国环境保护问题日益严峻的主要原因，除了科技发展跟不上需要、经济结构和布局不合理、发展方式粗放、在发展观念上重发展轻环保、发展速度超越自然资源和环境的承载力以外，更多的是我们在环境管理上没有做到位造成的，虽然我们提了很多领先世界水平的环境保护先进理念和口号，但是在具体落实上却是大打折扣，没有很好的贯彻执行，很多东西流于形式，没有产生预期的实际效果，或者说虽然付出了很大的努力，也产生了实际的效果，但事半功倍，与投入的大量人力物力财力相比不成比例，投入产出比并不是很高。因此，老的环境问题长期得不到及时有效的彻底解决，新的环境问题又不断出现，于是各种问题日积月累，导致我国环境保护的形势和任务越来越艰巨复杂，我们今天便面临了十分严峻的环境污染局面，成为制约国家可持续发展的一个巨大瓶颈。

当前我国环境保护面临着方方面的问题，三言两语也说不清，其他方面的问题我暂且不谈，因为，在这些众多的问题当中，环境管理在环境保护中起着提纲契领、纲举目张的重要作用，因此这里只把讨论的焦点聚焦在环境管理方面的问题上来讨论。

一是没有把环境治理和环境质量结合起来考虑，只注重污染减排任务的完成，而没有注重与环境质量的改善相关联;虽然早就发现了这个存在的问题，也曾提出要进行战略性的转变，但是没有采取实质性的措施，及时把环境管理的重点从单纯的以污染减排为目标转移到以环境质量改善为目标上来，导致了环境管理和环境质量的脱节，环境治理和环境质量改善两张皮。

二是只在法律的层面提出来统一管理和部门分工负责的环境保护管理体制，但是没有在法律层面真正确立和在实践层面真正形成统一管理和部门分工负责的环境保护管理体制，绝大部分环境监督管理权都在环保部门，行业管理部门和地方政府没有法定的具体的分工负责的环境监督管理权和相应的具体责任，导致环保部门和各行业部门之间、中央政府和地方政府之间体制不顺，职责不清，交叉混乱，责权分离，责权不匹配，相互扯皮，各自环境保护的法律权力责任不能有效行使和真正落实，没有真正形成环保部门与个行业管理部门以及地方政府之间权利清晰、责任明确、分工负责、协调合作，共同发挥作用的环境保护管理体制和机制，环境监督管理只能依靠环保部门一家单打独斗。

三是各级政府对本辖区环境质量负责的法定责任，缺乏监督制约机制和检查考核机制，没有真正落到实处，这么多年来既没有对哪级政府履行对本辖区环境质量负责的法律责任具体的检查考核措施，也没有哪一级政府或者领导人因本辖区环境质量恶化受到责任追究，由于没有落实政府环境质量责任，也就没有相应的行动，或者行动不力，或者是有形(式)而不动。

四是环境保护的管理制度众多，但是这些制度之间各自为阵，没有形成相互促进的整体合力，为保护和改善发挥应有的作用，而且众多的制度和要求也让企业无所适从，穷于应付，再加上环境执法不严，因此，这些制度实施的效力就大打折扣。

五是在环境管理方式和手段上比较粗放，笼统的原则要求多，具体可行的措施少，管制多，服务少，从政府部门自己管制的角度考虑问题多，从企业实施的角度考虑问题少，就事论事多，系统考虑少，限制手段多，激励手段少，与企业武断对抗多，与企业合作商量少，相互之间都采取敌视和防范的态度，没有在政府部门和企业之间形成一个良好的环境保护合作协商以及互动的机制。

六是过度依赖了政府在环境保护方面的管制作用，而没有充分调动和运用民间对环境保护的监督促进的作用，环境保护法成了环保部门法，只集权没有适度分权，把环境保护监督管理权基本上集中于环境保护部门，只依靠环保部门一家正规军团的防御战阵地战攻坚战，单打独斗，其他行业部门以及民间力量发挥作用受到限制，没有形成全民参与的环境保护人民战争的局面。这一系列问题就导致我们环境保护的管理任务越来越多、责任越来越重，难度和压力越来越大，管理风险越来越高，成天陷入具体事务中，穷于应付，而效率却越来越低，效果也越来越差，这种状况按照常规的说法叫住费力不讨好，经常处于被社会舆论指责的风口浪尖地位。

二、产生环境管理问题的四个原因

产生这些问题大致有以下几个方面的原因：

第一是中国社会普遍存在的GDP崇拜和急功近利急于求成的思想观念，从官员到个人，从政府到民间，都只追求短期经济效应，忽视环境和资源具有长远效应的问题，忽视解决环境问题改善环境质量的艰巨性复杂性长期性持续性，完成污染减排任务短时间可以看见政绩，而改善环境质量短时间看不见政绩，因此，从上到下长期把环境管理的重点放在污染减排总量任务的完成上，而不注重污染物总量减排任务完成与环境质量改善是否存在关联关系，也不注重对各级政府环境质量改善情况的考核，结果造成总量减排任务年年完成，而环境质量日趋恶化。

第二是我国立法带有很大的部门立法色彩，环境保护立法也不例外，现行环保法没有从国家的层面，从全民参与环境保护的角度来立法，把环保法搞成了环保部门法，通篇都是在为环保部门授权，很少为其他行业部门和地方政府授权，虽然也提出了实行统一监督管理和部门分工负责监督管理、地方政府分级分部门负责监督管理的环境管理体制，但实际上这一体制只是原则提出，没有具体化和细化，特别是对“地方政府对本辖区环境质量负责”这一法律规定，没有具体化的权利和责任规定，也没有建立相应的监督考核措施，致使“地方政府对本辖区环境质量负责”这一法律规定落空，基本上流于形式。

第三是传统的政府管理思想是以为管的越多越全，就权力越大越有权威就越能管住，因此，大家都拼命争权，扩大自己的权利范围。再加上环境保护部门与其他综合经济管理部门比较起来，是后建立的部门，属于小字辈，因此，总以为权力越大就越好，便于管理。权力越多，管理制度就越多，而制度多又没有进行制度间协调性互相促进的顶层设计，导致了环境保护管理制度很多，协调性却很差的局面。而且权力越集中管事越多，管好管住的客观条件和资源又不具备，结果是管不了也管不好，还面临巨大的行政不作为的责任风险。

第四是受经济发展阶段和习惯思维的影响，我们长期习惯于经济粗放型发展，环保也粗放型管理，一些制度设计只是从管理者自己的需要和方便来管理，缺乏依法行政依法执法的观念，没有真正体现法律面前人人平等的原则，面对地方政府的行政权力有为难思想，只注重对企业的环境监督管理，轻对各级政府履行法定环境保护责任的监管，忽视了中国的特殊国情，即政府对区域经济的发展、结构和布局，发挥作重要的作用，因此，政府对环境保护也有重大的影响和责任。做好政府履行环境保护法定职责的监管，意义尤其重大，政府的环境保护行为对社会的环境保护行为有决定性的影响，但这正是我们疏忽了的重点。另外在环境监管上，只以单一的污染物排放标准为环境管理的唯一法律依据和执行要求，没有把所在区域的环境容量和环境质量改善，也作为环境监管的法律依据和管理的必要要求，只考核排放浓度达标，而不考核排放总量、环境容量和环境质量达标，这些都是环境管理粗放思维的结果。

三、环境管理改革的方向和路径

针对上面所述存在的问题和产生问题的原因，究竟该如何解决呢?我想还是套用一句俗话，即以问题为导向，也就是针对存在的问题和产生问题的原因，来讨论解决问题的思路和办法。