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(四)机构与环境是必要的支撑
1. 完善的法律、政策体系是保障
PPP模式有效运作需要清晰、完整和一致性的政策法规,这是发挥PPP优势的必要保证。目前,已有不少国家对PPP或PFI模式专门立法,比如欧洲的英、法、葡萄牙、希腊,亚洲的日、韩,南美的巴西、阿根廷,还有美国的18个州。
2. 诚信是根本
在PPP模式下,利益攸关方的合作应建立在平等诚信的基础上。私方不能以牺牲服务质量为代价,进行恶性价格竞争。公共部门也不能利用管理者的优势,获取强势谈判地位,更不能人为挤压私方的合理收益。当合同中没有明确的事项,尤其是难以预测的事件发生时,双方应以坚持诚信为本,谋求共同解决。这样做既能够减少对抗情绪,又能保证项目的顺利进行,还能维护公私双方的共同利益。
3. 专业化机构和人才是支撑
PPP模式的运作广泛采用项目特许经营的方式,进行结构融资,这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。采用PPP模式,需要长时间评估,进行复杂的合同谈判,实现合理的风险分担,并实行有效监管来防微杜渐。这是一项系统且复杂的工作,需要政府成立专业机构推进PPP模式。
2000年,英国政府成立了合作伙伴关系组织 Partnerships UK,简称PUK,推广PPP/PFI理念,为PPP交易提供程序和管理的技术援助。英国政府还把PUK与财政部的PPP政策小组合并,创立了“英国基础设施”IUK。IUK是作为英国财政部的基础设施融资机构,为中央政府部委以及其他公共实体提供各领域PPP的技术援助,负责执行全国的基础设施发展战略,为私方投资于基础设施部门,提供各种便利。在地方政府,2009年英财政部与地方政府协会联合成立了一个PPP单位,即“地方合作伙伴关系”Local Partnerships,主要为地方政府提供PPP项目技术援助和评估服务。
2000年,澳大利亚维多利亚州建立了地方性的PPP单位。2008年,澳创立全国层次的PPP单位,即澳基础设施Infrastructure Australia,简称IAU。IAU面向基础设施领域,负责全国各级政府基础设施建设需求和政策。IAU核心职能是推广PPP,同时承担其他一些工作。2008年,IAU与澳全国PPP论坛创造了一个全国性的PPP政策框架和标准,要求各级政府所有成本超过5千万澳元的项目,必须把PPP作为备选模式。
2003年以来,美国已有7个州建立了PPP单位,主要功能是制定政策和业务咨询,促进美国PPP的发展。美国一些学者建议尽快成立联邦一级的PPP单位,提高美国PPP的应用和发展能力。
国际金融危机爆发,欧洲的PPP市场有所萎缩。2009年,欧盟整合欧洲投资银行、欧盟委员会以及欧盟成员国和候选国的力量,成立了欧洲PPP专家中心European PPP Expertise Centre,简称EPEC。EPEC拥有37个成员,汇集了欧洲PPP领域的高级专家,致力于分享PPP领域的经验,应对新挑战,为欧盟公共部门运用PPP提供技术援助。EPEC的国际影响力将不断扩大。
几点启示
总结PPP模式的国际经验和教训,我们可以看出,要解决PPP项目的融资难和风险高等问题,实现政府、社会、企业的“多赢”,在我国推广运用PPP模式需重视以下工作:
1.法治建设
我国目前采用部委发“通知”制定“政策”的方式来规范PPP项目运营,其法律效力较低。而PPP模式的特殊性,要求对项目公司、招投标和税收优惠等问题,做出特别的法律规定,导致PPP立法与一般法规可能存在一些冲突。国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定,大多仅适用于某个行业,缺乏全局性和系统性。有的法规过多重视自身管理的需要,导致部门法规间存在冲突,难以有效衔接。迫切需要通过立法,保证PPP项目的各方利益不受损害,特别是公众利益,同时要明确PPP应用的领域与方式。法治建设是一项基础性工作,要给予足够重视。
2.机构建设
建议在财政部设立专门的管理部门,负责公私合作项目的相关工作,并在该管理部门下设PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构,利用现有行业部委下属的具有专业知识的技术咨询机构,满足各行业对PPP模式的应用需求。
3.因地制宜
是否选择PPP模式,选择何种PPP模式,PPP模式运作效果如何,在不同的国家、甚至同一国家不同地区也不同,还受当地政府的体制、政策和法规的影响。PPP模式适用范围很广,可以是一个项目的某个环节,也可以是整个项目的全过程,可以在某项目的中间环节,如项目设计、项目管理、融资等,采用PPP方式,有些情况下整个项目都可以采用PPP模式。PPP模式的适用方式很灵活,可视情而定。
4.把握时机
从国际经验看,在当地政府不能单独提供相关项目或服务的资金来源、专业技术和人才情况下,如果引入私人部门能提供更高质量和水平的服务,加快项目或服务的执行,政府应欢迎私人部门的参与。政府考虑采用PPP模式时,需满足以下条件:一是服务对象欢迎私人部门的加入;二是潜在私人部门之间要有竞争,有竞争才能降低成本并提高效率; 三是对私人部门的参与不能存在法规管制;四是产出可以被简单度量和定价;五是通过与私人部门合作,可带动社会投资。
5.选择合作对象
通过引入合作伙伴,既能引进资金,又能引进先进机制。在选择私人合作伙伴时,公共部门要坚持两个原则:一要市场化,通过公开、公平、公正的方式招标;二是规范化,通过明确合作伙伴的基本条件,保证合作对象的经济实力和专业水平。在引入私人部门时,判断的标准既要看重其资金的性质、来源,还要考察它的资金实力、社会影响、品牌和管理,尽力促进企业经营管理机制的创新。
6.政府监管
政府全过程参与PPP项目,需履行监管职能。要通过监管确定承诺机制,保证企业资产的安全性,降低融资成本,并给企业建立投资激励机制。政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性,让接受监管的企业获得足够收益,覆盖运营成本,保证企业按时回收固定成本。
7.风险管控
从国内PPP项目的实施情况看,大多数项目的风险分担机制不够成熟,经济收益确定性不高,难与国际接轨,导致项目财务成本较高;对资本金比例要求较高,无法实现较高杠杆率;需股东提供连带担保,难以实现无追索或有限追索;与国际市场相比,融资成本较高等。因此迫切需要建立公平、有效的风险分担机制,投资人承担建设、经营等风险,超出投资人控制范围的风险应由政府成立专门机构来承担,以实现PPP项目的效率和效能最大化。
(作者单位分别为国务院发展研究中心宏观经济研究部、外交部国际经济司)
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