【全球视野】PPP模式的国际经验与启示-第2页-北极星环保网

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(四)机构与环境是必要的支撑

1. 完善的法律、政策体系是保障

PPP模式有效运作需要清晰、完整和一致性的政策法规，这是发挥PPP优势的必要保证。目前，已有不少国家对PPP或PFI模式专门立法，比如欧洲的英、法、葡萄牙、希腊，亚洲的日、韩，南美的巴西、阿根廷，还有美国的18个州。

2. 诚信是根本

在PPP模式下，利益攸关方的合作应建立在平等诚信的基础上。私方不能以牺牲服务质量为代价，进行恶性价格竞争。公共部门也不能利用管理者的优势，获取强势谈判地位，更不能人为挤压私方的合理收益。当合同中没有明确的事项，尤其是难以预测的事件发生时，双方应以坚持诚信为本，谋求共同解决。这样做既能够减少对抗情绪，又能保证项目的顺利进行，还能维护公私双方的共同利益。

3. 专业化机构和人才是支撑

PPP模式的运作广泛采用项目特许经营的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。采用PPP模式，需要长时间评估，进行复杂的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐。这是一项系统且复杂的工作，需要政府成立专业机构推进PPP模式。

2000年，英国政府成立了合作伙伴关系组织 Partnerships UK，简称PUK，推广PPP/PFI理念，为PPP交易提供程序和管理的技术援助。英国政府还把PUK与财政部的PPP政策小组合并，创立了“英国基础设施”IUK。IUK是作为英国财政部的基础设施融资机构，为中央政府部委以及其他公共实体提供各领域PPP的技术援助，负责执行全国的基础设施发展战略，为私方投资于基础设施部门，提供各种便利。在地方政府，2009年英财政部与地方政府协会联合成立了一个PPP单位，即“地方合作伙伴关系”Local Partnerships，主要为地方政府提供PPP项目技术援助和评估服务。

2000年，澳大利亚维多利亚州建立了地方性的PPP单位。2008年，澳创立全国层次的PPP单位，即澳基础设施Infrastructure Australia，简称IAU。IAU面向基础设施领域，负责全国各级政府基础设施建设需求和政策。IAU核心职能是推广PPP，同时承担其他一些工作。2008年，IAU与澳全国PPP论坛创造了一个全国性的PPP政策框架和标准，要求各级政府所有成本超过5千万澳元的项目，必须把PPP作为备选模式。

2003年以来，美国已有7个州建立了PPP单位，主要功能是制定政策和业务咨询，促进美国PPP的发展。美国一些学者建议尽快成立联邦一级的PPP单位，提高美国PPP的应用和发展能力。

国际金融危机爆发，欧洲的PPP市场有所萎缩。2009年，欧盟整合欧洲投资银行、欧盟委员会以及欧盟成员国和候选国的力量，成立了欧洲PPP专家中心European PPP Expertise Centre，简称EPEC。EPEC拥有37个成员，汇集了欧洲PPP领域的高级专家，致力于分享PPP领域的经验，应对新挑战，为欧盟公共部门运用PPP提供技术援助。EPEC的国际影响力将不断扩大。

几点启示

总结PPP模式的国际经验和教训，我们可以看出，要解决PPP项目的融资难和风险高等问题，实现政府、社会、企业的“多赢”，在我国推广运用PPP模式需重视以下工作：

1.法治建设

我国目前采用部委发“通知”制定“政策”的方式来规范PPP项目运营，其法律效力较低。而PPP模式的特殊性，要求对项目公司、招投标和税收优惠等问题，做出特别的法律规定，导致PPP立法与一般法规可能存在一些冲突。国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，大多仅适用于某个行业，缺乏全局性和系统性。有的法规过多重视自身管理的需要，导致部门法规间存在冲突，难以有效衔接。迫切需要通过立法，保证PPP项目的各方利益不受损害，特别是公众利益，同时要明确PPP应用的领域与方式。法治建设是一项基础性工作，要给予足够重视。

2.机构建设

建议在财政部设立专门的管理部门，负责公私合作项目的相关工作，并在该管理部门下设PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用现有行业部委下属的具有专业知识的技术咨询机构，满足各行业对PPP模式的应用需求。

3.因地制宜

是否选择PPP模式，选择何种PPP模式，PPP模式运作效果如何，在不同的国家、甚至同一国家不同地区也不同，还受当地政府的体制、政策和法规的影响。PPP模式适用范围很广，可以是一个项目的某个环节，也可以是整个项目的全过程，可以在某项目的中间环节，如项目设计、项目管理、融资等，采用PPP方式，有些情况下整个项目都可以采用PPP模式。PPP模式的适用方式很灵活，可视情而定。

4.把握时机

从国际经验看，在当地政府不能单独提供相关项目或服务的资金来源、专业技术和人才情况下，如果引入私人部门能提供更高质量和水平的服务，加快项目或服务的执行，政府应欢迎私人部门的参与。政府考虑采用PPP模式时，需满足以下条件：一是服务对象欢迎私人部门的加入;二是潜在私人部门之间要有竞争，有竞争才能降低成本并提高效率; 三是对私人部门的参与不能存在法规管制;四是产出可以被简单度量和定价;五是通过与私人部门合作，可带动社会投资。

5.选择合作对象

通过引入合作伙伴，既能引进资金，又能引进先进机制。在选择私人合作伙伴时，公共部门要坚持两个原则：一要市场化，通过公开、公平、公正的方式招标;二是规范化，通过明确合作伙伴的基本条件，保证合作对象的经济实力和专业水平。在引入私人部门时，判断的标准既要看重其资金的性质、来源，还要考察它的资金实力、社会影响、品牌和管理，尽力促进企业经营管理机制的创新。

6.政府监管

政府全过程参与PPP项目，需履行监管职能。要通过监管确定承诺机制，保证企业资产的安全性，降低融资成本，并给企业建立投资激励机制。政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性，让接受监管的企业获得足够收益，覆盖运营成本，保证企业按时回收固定成本。

7.风险管控

从国内PPP项目的实施情况看，大多数项目的风险分担机制不够成熟，经济收益确定性不高，难与国际接轨，导致项目财务成本较高;对资本金比例要求较高，无法实现较高杠杆率;需股东提供连带担保，难以实现无追索或有限追索;与国际市场相比，融资成本较高等。因此迫切需要建立公平、有效的风险分担机制，投资人承担建设、经营等风险，超出投资人控制范围的风险应由政府成立专门机构来承担，以实现PPP项目的效率和效能最大化。

(作者单位分别为国务院发展研究中心宏观经济研究部、外交部国际经济司)

原标题：【全球视野】PPP模式的国际经验与启示

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