【全球视野】PPP模式的国际经验与启示-undefined

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自20世纪90年代，PPP(英文Public-Private-Partnerships，又称公私合营)模式取得了很大进展，广泛适用于世界各地的公共管理领域。在欧洲尤其是英国，PPP适用的领域涉及交通运输、公共服务、燃料和能源、公共秩序、环境和卫生、娱乐和文化、教育和国防等。在大多数国家，PPP模式主要适用基础设施建设领域，包括收费公路、铁路、桥梁、地铁、轻轨系统、机场设施、隧道、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水和垃圾处理等。从区域看，欧洲的PPP市场最为发达。从国别看，英、澳、美、西班牙、德、法等发达国家PPP项目的规模和管理水平较高。

各国和各部门关于PPP模式的定义不尽相同，存在多个PPP的统计口径和统计数据，很难估计PPP项目的总价值。以基础设施为例，从1985—2011年，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元，其中欧洲大约占45.6%，亚洲和澳大利亚占24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计占11.4%，美国和加拿大分别占8.8%、5.8%，非洲和中东地区占4.1%。

PPP成功运行的必要条件

从各国实践情况看，PPP模式成功运行需具备以下条件：

(一)政府支持很重要

在PPP模式下，政府既是特许权协议的当事方，又为项目运作提供政治和法律环境。因此，政府采用PPP模式应转变管理和调整职能，以适应PPP模式管理的需要。

一是公共部门需审慎核准项目，建立一个适合项目发展的程序，确立PPP的法律地位，通过市场选择合作伙伴，全面评估合作伙伴的建设及运营实力，择优选择合作方。首先，公共部门要明确标准，拓展生产与提供方式。私人部门根据需求，编制合适的建议书，进行投标，公共部门择优选取。公共部门要尽量为私人部门预留创新空间。这样既能满足公共部门的需求，又能精确计算成本，以便保证合理的方案在竞标中获胜。

二是公共部门在做出承诺时一定要审慎，保护资产安全，降低融资成本，保证项目的可持续性，使私方获得合理并可以接受的收益。公共部门一定要信守承诺，否则难以保证PPP项目的可持续。在这方面，英国的Fazakeley监狱和Bridgend监狱PPP项目是负面案例。当年，英政府承诺在私人部门不能投保商业险时，政府充当承保人。然而当项目在运营过程中爆发了犯人骚乱和暴动后，商业保险(放心保)公司不愿为该项目续保时，政府却没能信守承诺，使私方无法承担大幅提高的运营成本，最终导致该PPP项目终止。

三是公共部门要确定清晰的边界(包括资产和监管边界)，如市场准入、价格和普遍服务等监管，以效率监管为前提和保证。要实现这些目标，需要公共部门具备较高的公共管理能力。

(二)必要的激励机制

PPP模式下，如果在合同中能确定激励机制，就能较好地避免传统公共项目建设的不足，比如超期与超支等问题。

一是要确定支付机制，促使私方按时完工并且不超支。在PPP模式下，特别是公共部门直接购买服务的项目，私方唯有提供符合要求的产品或服务，公共部门才会支付。在项目建成和提供服务前，公共部门不会支付。因此，私方必须按期完工，以尽早获得支付。另一方面，公共部门支付的只是私方已提供的服务费用，并不支付项目超支费用。因此，私方在投标时，必须精打细算，将整个合同期费用控制在合理的范围内。

二是明确奖惩机制，促使私方提供产品或服务符合标准。假如私方提供的产品或服务不符合合同要求，公共部门将惩罚私方，比如削减支付额。例如，在通讯业的PPP项目中，如果信息技术运行体系发生中断的次数，超过了合同规定的标准，公共部门可以削减支付以示惩罚。如果私方提供的产品或服务持续低于合同规定的标准，那么公共部门可终止PPP合同，或直接接管项目，或再进行招标。如果私方提供的产品或服务达到或者超过合同规定的标准，公共部门可以追加一定比例的支付，以示奖励。必要的奖惩机制能刺激私方提供符合要求的产品或服务。英国财政部曾对运行的500多个PPP项目进行调查，数据显示，当项目提供的服务不能满足合同要求的标准而受到支付削减的惩罚后，几乎所有受惩罚的项目随后提供的服务都达到了合同要求，72%的受惩罚项目甚至在受罚后，提供比合同要求更好的服务。

三是安排合理的资本结构，尽量保证各个参与方利益一致。长期困扰传统公共项目建设的一个问题是，承包商的工期和质量控制和设备供应商的产品质量控制。这个问题在PPP模式下，可以通过合理安排资本结构予以解决。比如在PPP模式里，相关各方可组成一个特殊目标载体(SPV)，承包商、设备供应商和运营商各持一定的股份。这样，在合同期内，公共项目的收入与承包商、设备供应商和运营商就组成了一个紧密的利益共同体。公共项目的建设质量和设备质量将直接影响项目的运营收入，促使承包商、设备供应商和运营商利益一致，自始至终密切关注项目在整个合同期的表现，尽量节约成本，并及时纠正各种缺陷。

(三)合理分担风险至关重要

PPP项目投资工期长、金额大，不确定因素多，需要面对很大的风险，无论由公共部门还是私方单独承担，都对项目实施不利。为保证PPP项目的成功实施，必须在公共部门和私方之间合理分担风险。

用好PPP这把利器，需遵循大型项目建设的一般规律，将项目风险在参与方之间进行合理、公平地分担，这是保证PPP项目运营成功的基础。一要发挥禀赋优势。由于PPP项目的参与者掌握的资源不同，应对各种风险的能力明显不同。参与方对哪种风险控制力最强，就应发挥其优势控制哪种风险。比如说互联互通涉及多个国家间的合作，其政治、政策、法律等风险，私营机构承担不了或不愿承担，而政府最有能力承担，就应由相关国家政府承担。建设风险产生于项目建设过程中，承包商最有能力控制，就应由承包商承担。经营管理风险应分配给运营企业。二是风险和收益要匹配。高风险高收益，低风险低收益，要体现公平。唯有公平，才能将各个项目参与者持续地拴在一起，在项目寿命期内保持理性和谨慎的行为，这是构成紧密利益共同体的前提。三要量力而行。承担的风险要和参与方的能力相适应，要有上限。如果投资者承担了其无法承担的风险，就会缺乏控制能力。尤其是在PPP项目实施阶段中，如果项目的某些风险比之前估计的高很多，就不能让某一方单独承担那些放大的风险，否则将影响风险承担者的积极性。

在PPP项目中，香港迪斯尼主题公园项目是合理分担风险的案例。在该PPP项目中，港府负责工程征地和前期的基础设施建设，华特迪斯尼承担公园的建造和运营。在这个案例中，风险分担机制充分体现了“由最能控制该风险发生的一方承担的原则”，有效地保障了项目如期竣工开放，也保障了项目的持续良好运营。如果风险过多地集中于某一方，风险一旦发生，承担过重方困难较大无力承担风险，从而导致整个项目的失败。在这方面，由安然公司投资并设立项目公司建设的大博电厂就是一个负面案例。

原标题：【全球视野】PPP模式的国际经验与启示

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