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西方邻避运动研究有三个基本阶段,简单概括就是:一切都是民众的错;民众也有道理;一切都是政府的错。
第一阶段:一切都是民众的错。
在欧美国家,邻避运动早在上世纪70年代就已经出现,居民主要抵抗的是垃圾处理场的选址。邻避运动的特征是“完全非理性,无知,拒绝相信科学”,由“狭隘自私的利益”所驱动,“设法阻止原可以带来巨大公共利益的政策”。
总而言之,欧美学者对邻避运动的第一印象也相当不好。邻避运动参与者被认为是利用环保主义兴起,维护自身特殊利益。他们有的反对垃圾处理场,主要是担心自己和后代的健康;有的拒绝风力发电厂的进驻,则是为了自己房子的地价和景观不受影响。
第二阶段:民众也有道理。
但是,自上世纪80年代起,越来越多的学者开始同情邻避运动的参与者。研究者在调查明尼苏达州内对于垃圾处理选址的邻避运动时发现,当地居民对政策如何执行的疑问,显得相当细致,包括垃圾如何通过高速公路运往垃圾处理厂,垃圾车计划在几点运送,会不会和上班高峰期冲突;垃圾车一旦发生事故,垃圾在高速路上泄漏如何处理。
政府的政策制定者,也就是技术官僚,倾向于将垃圾填埋的选址看作是一个价值中立的技术问题。当地民众则把它看作是一个伦理问题,也就是如何权衡“大”和“小”的公众利益。如果对邻避运动的诉求置之不理,以更大的“公众利益”为由强行推进项目,那么也就是多数人对当地居民利益的侵犯,损害了政策本身的公平和平等。明尼苏达州官员在政策制订初期认为垃圾场选址是一个专业问题,只考虑了企业和专业环保组织的意见,并没有邀请公众参与,这就直接触发之后的邻避运动。
据此,学者认为邻避运动发生的原因,除了传统观念上认为的民众的自私、狭隘与非理性,还有可能源于民众对政府以及项目执行者的不信任,对相关项目问题和风险大小的不了解,以及对风险的规避。
第三阶段:邻避是民权运动的一部分。
关于邻避运动的第三种观点,也是更激进的观点,是将其看作民权运动的一部分。研究者发现,发生在阿拉巴马州沃伦郡的邻避运动与黑人民权运动实现了合流。这是“环保正义运动”的标志性事件,意味着邻避运动从一个被塑造的“技术”问题转换成了民权问题。
另一位学者直接批评了“邻避运动”这个说法背后的压迫性。在邻避运动出现之前,政府普遍采用“决策—宣布—辩护”的政策制订模式,将公众参与排除在外。这也是当权者压迫无权者的重要手段,因此垃圾处理场的选址往往被放置在相对弱势的社区。
研究者认为,“邻避运动”一语是将责任直接归咎于当地居民,将政策制订过程定性为理性的中心(政府)和非理性的边缘(当地居民)之间的对抗。他提倡应该用社会学的观点,深入研究邻避运动参与者是如何建构他们的修辞和话语,不要轻易将某个特定群体的反抗贴上“邻避”的标签。
研究英国民间反对核设施的邻避运动可以发现,人们在20世纪50年代对于核工业的印象相当良好。但是,管理和发展核工业的制度存在一种“保密”文化,很少向公众公开相关信息。到了20世纪80年代,这种保密文化“搬起石头砸自己的脚”;由于缺乏必要的信息公开,核工业技术逐渐失去了民众的理解和支持。
实质上,邻避运动的后果不一定就是坏事。比方明尼苏达垃圾处理场,虽然当时的官员竭力证明“非建不可”,“不然整个州会被垃圾淹没”,但最终拗不过民意的大腿;当地国会议员在看到民众的激烈反抗后全部退缩,不再支持处理场的建立。这项计划后来被加强垃圾回收的法案所取代。
十年后,人们却发现当初的决定是对的:垃圾并没有“埋掉”明尼苏达州,由于垃圾回收技术的发展和人们意识的觉醒,明尼苏达州的垃圾“产量”远远没有达到预计。后来有人评论,如果当年垃圾处理场能够建成,垃圾实际需要处理量远达不到其设计处理量;也就是说,正是由于民众的积极反对,政府才避免了一个亏本买卖。这正好证明了邻避运动帮助政府做出更好的决策。
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