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【观点】为什么PPP项目不容易落地?

2015-06-18 15:08来源:PPP知乎微信作者:汪金敏关键词:PPPPPP项目生态环境收藏点赞

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PPP项目既然要政府付费,政府未来11年有能力付吗?如果不能通过财政承受能力论证,也就是说政府未来无力进行付费,PPP项目就是“庞氏骗局”,社会资本也别指望收回回报、本金,甚至还要连带背上一屁股的债。根据《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),现金流不能覆盖成本的PPP项目,既然要政府付费,就得通过财政承受能力论证。

依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第25条规定,“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”一般公共预算支出指政府就算一块地也不卖,也有能力支出的钱。一个地方只算两个需要政府付费的PPP项目,则单个PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过5%。既然要求,建设总投资19.76亿元,建设期2年,按照8%的综合融资成本,经营期11年,则平均每年补贴现值为2.1亿,也就是说,只有安庆市政府2015年一般公共预算支出在42亿以上,才是有支付能力的。2014年安庆市全市公共财政支出299亿元,是完全有能力付。

该PPP项目物有所值(VFM)吗?按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第10及第12条及此前相关文件规定,判断一个项目是否是PPP项目,关键是“可行性分析”。只有“降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率”的(当然还要具备其他条件),才算真正的PPP;如何认定“降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率”呢,要结合“特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性,可能的融资方式、融资规模、资金成本,所提供公共服务的质量效率,建设运营标准和监管要求等”等来判断。

然而,从该项目内部人士一手资料看,既无法看是该项目是如何“提高公共服务质量效率”的,更无法看出该项目是如何“降低全生命周期成本”的。换而言之,既然不能说明采用PPP模式更好,为什么要采用PPP模式,难道就是因为政府没钱吗?

可见,对已落地的PPP项目,不需要政府付费的,物有所值即可算真正的PPP;需要政府付费的,还要政府具备财政承受能力,才算真正的PPP。然而,遗憾的是,目前落地PPP项目,未必能够同时具备该基石条件。

为什么PPP项目不容易落地?

为什么政府推介的PPP项目签约率不到20%呢?原因无外乎是:(1)PPP项目没有通过物有所值评估;(2)PPP项目没有通过财政承受能力论证;(3)PPP项目对社会资本没有吸引力;(4)PPP实施方案难以操作;(5)PPP项目还没来及招标和签约。我预计第(5)个因素占项目数量不会超过20%。(1)和(2)是根本性的,鉴于目前许多审批部门对此要求不严格,该两因素我认为影响不超过20%,但随着相关配套规定的出台和严格执行,该两因素将是能否采用PPP模式决定性的因素。也就是说,40%以上失败率是因为(3)至(4)引起的。而(3)和(4)是可以相互转化的。也就是,PPP项目没有吸引力,可以通过修改实施方案使其具有吸引力。相反,PPP实施方案难以操作,则PPP项目没有吸引力。

为什么PPP项目对社会资本没有吸引力呢?往往是政府给的资本金回报率及债权融资成本太低,社会资本不合算甚至根本无法融到资金。特许经营期长达10年至30年。目前通过银行贷款等传统融资方式难以融到足够长期限的资金,只有通过信托、资管等绕一绕,也就增加了资金成本。除非申请到政策性资金来源,社会资本综合融资成本在8%上下,如果考虑适当回报,就要在9%上下了。如果政府愿意承担的综合融资成本低于这一标准,就意味着吸引力不大。

原标题:【观点】为什么PPP项目不容易落地?
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