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为什么PPP实施方案难以操作呢?首先,项目回款不靠谱,政府付费的,政府没有可以确信的付费能力,使用者付费的,回款不确定性大。其次,交易结构比较僵硬,往往按照标准PPP交易结构来生搬硬套,比如按照传统BT模式来做非经营性项目的PPP模式。其实PPP交易结构并可以根据项目特点、项目进展、资金来源、审批难度等诸多因素来灵活设定。
再次,风险分配不合理。有的将几乎所有风险都分配给了社会资本,比如道路周边土地拍卖的指标、规划、时间及返款等本应该由政府承担的风险转给了社会资本。有的则相反,比如通过约定价格股权回购、在特许经营期中提前退出,又比如,如果达到约定资本金收益率由当地国有企业承担等。
最后,操作不合法。比如约定通过土地出让金一定比例来支付资本金回报,这违背出让金支付管理规定,而无法操作。比如约定按照约定低价将土地出让给社会资本,这违法了土地招拍挂规定。该类做法往往过去十年用得很好,然而那是有法不依、执法不严情况下的产物,在依法治国的今天,已经行不通了。
为什么财政部门不批准PPP模式呢?因为地方债务风险很大,地方政府未来可能还不出钱来,甚至可能破产;因为没有通过财政承受能力论证,单个项目回款根本就没有保障。为了防止地方空麻袋背项目,财政部出台PPP相关政策都是依次为出发点来制定的。这就是为什么非经营性项目难以批准,经营性项目好批准的原因。
为什么发改部门不批准PPP模式呢?因为没有通过物有所值评估。地方政府为什么不按传统方式自己来做项目,因为地方政府没有钱也融不到钱;因为《预算法》出台后地方政府的手被捆住了,想花钱花不了。社会资金做PPP项目是要挣钱的,所以综合融资成本显然会高于地方政府融资成本1-2点。国家为什么不用发债等低成本资金做PPP项目呢,难道想给社会资本送钱?当然不是的。因为PPP项目可以提高项目综合效益,因此节约的钱大于采用PPP模式因而增加的综合融资成本,也就是物有所值。
综上所述,PPP项目不容易落地的原因在于大家还不理解PPP、不会用PPP。就施工企业来说,PPP是一片蓝海,是打造施工+融资能力的最佳抓手。同时,PPP也是巨大的挑战。如何打通融资渠道、如何理解PPP内涵、如何设计PPP交易结构、如何平衡多方关系推动PPP,成为摆在面前的课题。我将在以后陆续分享我在PPP项目咨询一线的所思所想。
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