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加州排放权交易于2013年实施,并与加拿大魁北克省交易体系对接,成为北美最大的碳市场。由于加州存在政策限制电价的情形,电厂难以通过价格转移成本,因此可免费获得配额。加州设定了每吨配额10美元的拍卖底价和40美元、45美元、50美元及以上的触发价格,一旦碳价上涨到触发价格,政府将释放预留的储存配额,以增加供给、稳定价格。
RGGI只适用于电厂。由于在加入RGGI的州,电力行业已经市场化,能将成本转移到最终用户,RGGI选择100%拍卖配额,并设置2美元的拍卖底价,每年递增2美元,到2017年底价为10美元。同时,RGGI会根据市场情况,在总量限制原则下增加配额供给。
澳大利亚的ETS分阶段实施,有350家公司被纳入交易机制,占国内排放一半以上,ETS不涉及渔业、土地使用等领域的碳排放。
东京ETS覆盖对象限于位于东京的大型公共建筑这种间接排放源,大约有1400栋办公大楼。东京ETS履约机制很有特色:对外公布未能完成减排任务的企业名单。日本的企业大多重视声誉影响,不愿自己的名字被公布,一般都会自觉履行减排义务。
值得注意的是,东京ETS将“交易”定位为实现减排的一种方式,而不是目的,即减排目标的实现是关键,至于交易是否存在或活跃,不是重点。因此,东京ETS没有花费太多精力来构建交易机制,甚至都没有建立交易平台。
2国际市场借鉴意义几何?
国际ETS基本原理是根据不同主体减排成本的差异,通过交易,帮助国家、企业以更低的成本来实现其减排义务,鼓励减排成本低的超额减排。其被赋予的目的有两个:一是降低履约成本,实现减排目标;二是为减排提供资金支持。低碳价能够提高履约率,推动减排目标实现,但不利于筹集资金。
可见,这两个目的在一定程度上是矛盾的。ETS作为一种市场机制,主要功能是实现整体减排成本最低,筹集资金是“副作用”,因为市场价格不可能一直处于较高水平。应对气候变化需要多种工具配合使用,仅靠ETS无法解决所有问题,资金筹集可通过征收税费等其他方式实现。同时,商品(碳配额)供给需求变化自然会引起价格起伏。
但是,正如不能因价格波动就否定市场机制,碳价下降与当前经济环境、制度设计有关,不能因此否定ETS本身。现在看来,ETS主要目标已经实现,相较其他政策,有着无法替代的优势:
第一,ETS通过设定碳配额总量,提出明确的减排目标,至少能够确保实现设定的减排效果。
第二,ETS通过市场机制形成价格信号,影响排放行为,降低整体减排成本,更具灵活性,能及时调整减排目标,设计分阶段、跨时间、跨行业的交易机制。
第三,碳税与ETS都是将外部成本内部化,提高排放成本,促进减排。然而,碳税是由政府决定外部成本(税率)、获得税收收入,存在税率是否合理、税收再分配使用等问题。而ETS中排放成本一定程度上受市场引导,减排主体通过交易直接获得资金激励,直接影响的范围小于碳税,通过约束少数行业,便能覆盖大部分排放源,还能让减排成本低的主体、金融机构、交易平台等获益,因而得到了更多支持。
第四,ETS能够突破国家管辖的限制,让更多国家共同应对气候变化,扩大合作范围。
我们认为,国际碳排放交易机制对我国的借鉴意义,主要表现在几个方面:
政策稳定性及其执行力度对ETS的存续具有决定作用。
碳市场不是一个自发的市场,而是由政府主导形成的,碳配额作为商品的价值高低取决于政府行为。因此,ETS未来能否继续、交易是否活跃,直接取决于人们对ETS政策的预测,如果人们质疑政府通过ETS应对气候变化的决心,对ETS失去信心,交易量与价格自然就会下跌。
对此,一个有效的应对方法是明确ETS政策,最好能上升至法律法规层面,为ETS的建立运行提供法律保障,对政府改变排放总量的程序、保障市场主体的配额权利等问题给予明确的规定。
政策对人们行为可能产生的影响是设计ETS首要考虑因素
政策目标的实现取决于政策将如何影响适用对象的行为。同样,设计ETS首先要考虑ETS能否以及如何影响人们的行为。以ETS的覆盖范围为例,目前ETS一般规范电力、钢铁等行业,很少涉及农林、交通等。因为电力等行业的MRV较为成熟、简单,可操作性强,而交通业大多是移动排放源,数量种类多,监管成本高,很难设定普遍通用的基准线。
又如EU ETS的覆盖范围大多是电厂等直接排放者,而韩国、我国深圳将建筑物等间接排放者也纳入ETS。这是因为欧盟电力市场自由化程度较高,可将成本通过提高电价转移给最终消费者,进而影响后者的用电行为,不需对间接排放者重复约束。而韩国、我国对煤价、电价实行管控,电厂难以转移成本,需要对间接排放者也进行约束,改变其排放行为。
再如,美国RGGI严格限制使用抵消机制,而加州则比较宽松,因为加州电力市场化程度不如RGGI,履约成本较高,需要更灵活的履约机制。
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