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举报人保护制度的建立与健全,等于从法律上承认了举报人举报行为的正当性。严守举报人个人信息不外泄,应是保护之始。
环保部近日发布了《环境保护公众参与办法》,明确了公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上环境保护主管部门不依法履行职责的,有权向其上级机关或者监察机关举报。此《办法》是上位法《环保法》第五十三条、第五十七条具体落实后形成的部门规章,对执行《环保法》第五十三条、第五十七条有重大意义。
一直以来,但凡提到环境保护中的公众参与,总让人有种“有名无实”之感。法律称对环保信息等一切相关行为公众有参与权,但其规定大都是纲领性的,并无与之配套的实施细则或单行的部门规章。公众参与最核心的活动,就是检举与告发。当民事诉讼法已经在尝试扩大公益诉讼适格起诉人之时,检举人的保护制度,就成了检验公众参与真实与否的最有力试剂。
从举报人的本质上看,环境保护领域的举报人,与其他各生活关系领域的检举人一样,都是对违法犯罪或渎职滥权等腐败行为的告发与揭露,是一种自我承担的社会公民义务之行使,其告发行为很容易招来打击报复。媒体曾报道过河北沧州农民因举报选举不公而遭灭门、河南舞钢镇干部因举报当地领导而家破人亡等事件。举报人保护制度的建立与健全,等于从法律上承认了举报人举报行为的正当性。严守举报人个人信息不外泄,应是保护之始。
此次《办法》中从方便举报人行使监督权出发,承认一切途径与方式的举报行为,是一项进步。把举报方式仅只限于“状告”,或动辄以“诬告罪”相威胁,核实责任过度地压在信息弱势的举报人头上,这些是过去常有的不正常现象。广开举报途径,广集举报信息,这应是鼓励公众参与的正确态度。
检举人分成制度,是国际上流行的保护举报人举措之一。举报人的举报行为尽管是出自于利他主义,但对其本人而言此行为并非是非做不可,他仍然有沉默的选择。实行利益驱动机制,就是让举报人在选择面前最大程度地倾向于果断的利他主义。环境保护领域的检举,其对象是不以价格计算的环保长久利益。体现于这一领域的检举人分成制度,应是一种基于受保护的环保利益的奖励制度。《办法》鼓励各地建立举报人奖励基金,这还不够,应把“鼓励建立”,改为“要求建立”举报人奖励基金。
环境侵害事件有多发、频发等特点,环保监督机关工作做得怎么样,这些信息应与举报的信息回馈制度相衔接。《办法》要求把处理情况报告于举报人,这一安排相当必要。然而,这一安排尚需进一步体系化,如回馈时间期限,举报人不服时的应对方法等,需要有具体的程序性办事清单。
总之,我国举报人保护制度仍处于探索前进之中。鉴于现阶段民众的公共参与程度不高,及时把最新的举报人保护制度引入环保领域,并努力把民众的公共参与热情维持下去,才会带来此阳光事业的可持续发展。
(作者系西南政法大学副教授)
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