【观点】新政下公益性项目PPP运作-北极星水处理网

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公益性项目在PPP模式方面尚存在一定的法律适用性模糊空间，以及项目回报机制层面的付费风险。

自2014年下半年以来，国务院、财政部和发改委出台了一系列关于“政府和社会资本合作模式（PPP）”的指导性文件，大力推崇并鼓励PPP模式，其中财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（“实施通知”）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（“操作指南”），发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（“指导意见”，三者合称“PPP新政”），对PPP模式的适用范围、各环节操作重点等提出了更为规范和专业的要求，新一轮PPP改革正式进入从侧重程序规范向全程化专业价值纵深管理的升级转变，在基础设施领域开展政府与社会资本合作（PPP）模式已经上升为国家战略。

公益性项目成模糊地带

从PPP新政中可以看出，发改委实施意见规定，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，包括经营性项目、准经营性项目和非经营性项目（即公益类项目）；但财政部基于控制政府负债、降低债务风险的角度，在操作指南中则提出“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。”简言之，就是经营性和准经营性项目适宜采取PPP模式。

另一方面，经营性和准经营性项目由于具有稳定的收费机制，一直以来都是PPP模式的主流项目来源，在引入社会资本和获得资本市场资金方面已有较多可参考和借鉴的经验；相较而言，公益类项目则具有投资金额较大、缺乏经营性收入、回报机制不够清晰等特点。

综上，公益性项目在PPP模式方面尚存在一定的法律适用性模糊空间，以及项目回报机制层面的付费风险。

公益性项目PPP方向

从法律层面，尽管财政部操作指南中对PPP模式的适用范围侧重于经营性和准经营性项目，但《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）规定，各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域……优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”因此，笔者认为财政部文件应属于倾向性的指导意见，而非具有法律约束力的强制性规定。

从实施层面，PPP新政均规定了PPP项目实施之前，需进行物有所值和财政可承受力的评估和论证工作，且应设置一定的运营绩效考核机制。因此，“对于缺乏使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的公益类项目，一种务实的做法是，在前期项目识别和实施方案阶段，必须以通过相关物有所值和财政可承受力评估和论证为前提，尤其是项目投资和运营成本的回报和支付，必须与项目所在地的财政预算和中长期规划实现有效衔接，并在项目执行阶段设置必要的运营维护期，以及运营绩效考核与财政付费联动的激励机制。

探索结合土地运作方式

由于公益性基础设施具有资金密集程度高、自然垄断性强、服务性以及先行性明显等特点，在解决项目资金来源问题时，新政下除了依托省级人民政府发行的一般性债务和专项债务外，更多的是希望通过引入社会资本的方式来解决。

在适用PPP模式时，社会投资者一方面因为公益性基础设施项目非常高的投资资金门槛望而却步，另一方面因为公益性基础设施项目盈利能力差而主观地不愿意投资于该项目。

对于公益性项目现有的财政投资、银行信贷、土地批租等投融资手段已略显单一，各地方政府亟需寻求一种将公益性项目与土地运作相结合的模式，以满足基础设施的资金需求。

土地运作方式的法律障碍

在公益性项目结合土地运作模式下，项目范围内的土地使用权出让收入成为了项目获得收入、企业获得投资成本及收益支付的重要资金来源。然而，该模式下土地使用权出让收入用于支付企业投资成本和收益的操作方式，可能受到我国现行土地出让收支管理制度的限制。

我国现行法律规定严格实行土地出让收支两条线的制度。根据2006年12月31日财政部、国土资源部、中国人民银行《国有地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）第十三条，“土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。”

就公益性项目结合土地运作中的前期开发部分而言，企业所投入的开发成本及收益可通过征地和拆迁补偿支出及土地开发支出两个科目进行支付并没有太大疑问；就公益性项目结合土地运作模式中的基础设施的投资成本和收益，则可能通过“支农支出”和“城市建设支出”两个科目进行支付。

根据《国有地使用权出让收支管理办法》第十六条、第十七条，“支农支出。包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出以及农村基础设施建设支出……从土地出让收入中安排用于农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目支出，按照各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府规定，以及财政部门核定的预算执行。”“城市建设支出。含完善国有土地使用功能的配套设施建设以及城市基础设施建设支出。具体包括：城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等基础设施建设支出。”

我国现行法律规定中并没有关于基础设施或公共服务设施的直接定义；现行PPP模式相关立法中对于基础设施/公共服务设施的范围界定也存在差异：

例如，根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，“各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水处理和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”

原标题：【观点】新政下公益性项目PPP运作

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