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【观点】新政下公益性项目PPP运作

2015-07-24 10:53来源:PPP知乎微信作者:郝成斌关键词:PPP污水处理PPP模式收藏点赞

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再如,根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。”

以上规定均未给出“城市基础设施”、“基础设施”和“公共服务设施”等概念的确切定义。但是,通过对比前述《国有地使用权出让收支管理办法》第十六条、第十七条的规定,不难发现,可以通过土地出让收入进行支出的农村基础设施建设支出和城市建设支出的范围,并不足以涵盖基础设施或公共服务设施的全部外延,诸如医疗、旅游、教育培训、健康养老、水利、资源环境和生态保护等项目就显然不能被包含在支农支出和城市建设支出的项目之列。因此,如将土地出让收入直接用于支付此类设施的投资成本及收益回报,则面临着与现行土地出让收支管理制度不相吻合的局面。

因此,我国现行法律法规对于“基础设施”、“公共服务设施”等概念的定义及范围界定尚存在模糊、含混之处,亟待在法律层面上进行统一。在现行法律制度下,公益性项目结合土地运作模式仍可能在一定程度上受到土地出让收支管理制度的限制。

但同时也注意到,根据最新出台的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》:“完善投资回报机制……依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源,为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。”就前述的公益性项目配置土地等经营资源的具体方式,现有的指导性文件中尚未予以明确,但是,我们认为,这样的原则性表述,为未来出台进一步的操作细则、打破现行的土地出让收入与基础设施项目成本收益支付的法律障碍和制度限制,创造了极大的政策空间。

结合土地运作的其他风险

除上述的法律性障碍之外,公益性项目在适用PPP模式时,结合土地运作过程中仍然需要注意以下风险。

(1)土地拍卖流程造成回报收益的不确定性

依据现行法律,土地的供给和流转都必须通过市场化的形式予以确定。根据2008年1月3日《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)的规定:“土地前期开发要引入市场机制,按照有关规定,通过公开招标方式选择实施单位”。在地方层面上,许多地方也存在要求或鼓励企业通过参加招投标的形式参与土地储备、土地二级开发的地方性规定或地方操作实践,例如,2005年8月3日《北京市土地储备和一级开发暂行办法》第四条规定,“土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则,可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业(以下简称开发企业)承担”。

土地供给的市场化流程会给土地出让使用权收入带来不确定性。社会投资者和政府方在PPP模式合作的前期可能会对出让金的收益部分存在较大的争议。然后,最终土地出让使用权收入的确认仍会受到多方面因素的影响,例如:宏观经济因素,土地供给和需求情况。因此会对PPP合作模式下的公益性项目带来较大程度的不确定性。

(2)土地资源供给不足影响公益性项目投资建设

由于国家实施了严厉的土地政策,进一步收紧了审批权。土地供给量的充足情况,农地转用指标是否能得到保障,也将会是解决公益性项目资金来源必须面对的现实问题,无论是土地变现还是以土地进行融资,其难度将不断加大。

(3)财政性城建资金与公益性基础设施投资规模不相匹配

公益性基础设施在开发时,各地方政府面临财政性城建资金的配置基数和增长幅度无法适应地区公益性项目不断增长的资金需求。

综上所述,公益性项目结合土地运作模式是政府与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作的关系的有力促因。

切实打通土地运作收益在政府和社会投资主体间转移的障碍,使之成为公益性项目建设资金(除政府发行一般债务和专项债务以外)的有效补充,理顺公益性项目社会资本回报保障机制,将有助于各地方政府加快基础设施建设,规范地方性债务,发挥社会资本在基础设施领域内的积极性。为PPP新政下基础设施建设和公共服务设施建设提供新的发展动力。

原标题:【观点】新政下公益性项目PPP运作
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