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三、技术政策或法规
与城市污泥土地利用相关的技术政策与法规的制定在国外起步较早。美国联邦环保署(USEPA)有关城市污泥规范处置的联邦法案第40部第503部分(即503法规,The Part 503 Rule),其侧重点在于城市污泥土地利用的环境风险控制。但自从颁布以来,却成为美国有史以来最具争议的一部法律,争议的焦点在于公众对城市污泥污染的担忧基于主观意识上的判断,而现有的科学证据并未表明城市污泥土地利用产生了严重的、可辨识来源的污染。美国科学院组成的专家组在2003年对503法规进行环境安全评估并得出结论:“没有证据证明符合503标准的城市污泥农用会影响公众健康及环境安全”。在欧盟,大部分国家也制定了完善的法规或标准,对城市污泥土地利用予以合理控制。具有权威性的是欧盟的《城市污泥农业利用指导规程》(86/278/EEC)、英国的《城市污泥农业土地利用指南》(Safe sludge matrix)。这些法规的制定均有水处理部门、环保部门和农业管理部门以及农户协会等利益方的全程介入。同时在城市污泥进入土地后的风险控制上,开展了大量评价性研究,主要结论为:符合指导规程的城市污泥土地利用是安全的,风险可被忽略,不确定性超过可能存在的风险(uncertainty over possible risk)。这正如目前的转基因农产品所处的境地一样,公众更多的担忧来自于其不确定性,而非实际已发生的风险。综上所述,欧美国家对城市污泥土地利用的态度目前已形成共识:将其处理至达到一定要求或标准后,在技术规程指导下应优先进行土地利用,同时对其污染风险开展定期监测和跟踪评估。在这种政策风向标下,美国和德国、英国、法国等欧盟成员国的土地利用比例已达到或接近50%。可以说,科学客观的认知和严格负责的管理是城市污泥土地利用得以健康和有序发展的根本。
从国内的城市污泥土地利用技术政策与法规现状来看,目前尚未制定强制性法规,只有近年出台不久的几项技术性指导文件。在城市污泥进入土地仍处在比较敏感的时期,在监控法规方面显得比较缺位。目前已制定和颁布了城市污泥的农用/林地用/园林绿化/土地改良等系列泥质标准,以及综合性城市污泥处理处置技术指南(如《城镇污水处理厂污泥处理处置技术指南》)或污染防治技术指导(如《城镇污水处理厂污泥处理处置污染防治最佳可行技术指南》、《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策》)。这些偏重技术性或环境风险预防的规范文件,仅提出了控制城市污泥进入土地的重金属限值,或在前处理以及后端环节的风险控制上作出定性要求;但这些技术政策缺乏强制性,其认可度和实际执行力度有待确认和加强。目前,国内还未制定具有法律效力的城市污泥土地利用法规性文件,利益攸关方和管理方处在资源和责任之间的长期博弈,对城市污泥土地利用争议的出发点差异较大,导致迟迟未能形成共识,法规制定提上议程也被搁置。据不完全统计,目前国内经前处理(好氧发酵、热干化等)后开展土地利用的城市污泥比例不足15%,而未经处理直接弃置于土地则达到50%甚至更高比例,从表面上看与处置资金受限有一定关系,但问题的背后却折射出城市污泥处理处置法规与环境监管严重缺失,亟待完善。
四、结语
毫无疑问,从长远角度看,城市污泥以有机肥或土壤调节剂等形式开展土地利用,不仅遵循资源循环利用理念,也是最符合未来主导方向的资源化途径,已显示出勃勃生机和广阔潜力。但在现阶段的国情背景下,公众、用户单位,甚至政府管理部门对城市污泥土地利用的接受程度仍不高。在未来发展规划上,应引导全社会客观认知城市污泥土地利用的重金属问题,在严格控制城市污泥土地利用可能引起的不利因素前提下,建立和完善长时间尺度(10年以上)的风险评估机制,研究和制定具有强制执行力的保障性法规政策,城市污泥土地利用问题才会变得豁然开朗。
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