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(二)法律制度不完善,导致地方政府官员观望不前。目前的PPP模式热潮一定程度上是政府在地方债置换、基础设施建设存在资金缺口的情况下不断推动的,《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《国家发展和改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》《PPP项目合同指南》等规范性文件陆续出台,为PPP项目落地提供了初步的制度保障。但这些政策文件偏引导性、指引性,法律效力较弱。与此同时,由于规定过于原则,操作性不强,也导致了政府官员缺乏推广PPP模式动力。如目前政府购买公共服务正处于试点阶段,缺乏经验数据,对于定价高低没有参照,一旦定价过高或运营后利用预算资金补贴项目会有向社会资本方输送利益之嫌。
在调研中我们了解到,政府目前推出的一些PPP示范项目属于非经营性,缺乏固定收益,很难吸引到资方的投资。或者有非常少量的收入,但是收益并不足以弥补前期的投入,只能靠政府拨款来维持社会资本的利益。对于PPP模式,政府拨款给社会资本所带来收益的政策不明朗,此类项目大部分是属于建设类项目,目前有意向投资此类项目的社会资本大部分希望可以与业主单位达成建筑工程的合作,但是由于目前政府采购的流程并不是很清晰,因而出现了政府不敢保证、民营企业不敢进入的局面,基本吸引不到社会资本的投入。
(三)政策风险高,使得企业担心项目全周期内利益可能受损。作为政府发包的工程,尽管设计规划时可能投资回报有保证,但随着项目推进,会面临政府换届、政策变化、行政命令干预项目运营等政策风险,企业会担心政府优先考虑公众利益而损害投资者的商业利益。PPP项目的政策性特征决定了在所有风险因素中,政府信用风险高居榜首,在项目后期不履行或者拒绝履行合同约定的责任和义务,从而给项目带来直接或者间接伤害。例如,政府该给补贴不给,价格限制随意更改等等。除此之外,推广PPP模式涉及政府部门众多,政出多门、缺乏协调也是造成PPP模式高风险的重要因素。特别是缺乏专门的专业型管理监督机构来履行项目采购、评估、第三方监管、招投标管理、争议协调等监管职责,使得有意向的社会资本在与政府部门交往中沟通不畅。当前,不论是中央政府还是地方政府推广PPP模式非常积极,但一些地方同时也存在着“甩包袱”“变相融资”的倾向,表现在不愿拿出现金流预期明朗的好项目,与社会资本的合作缺乏诚意。
(四)项目地位不对称,难以实现政商平等伙伴关系。理论上,在PPP项目中不论是政府还是社会资本均是以平等民事主体身份参与项目,地位平等也是构建互信伙伴关系的基础。国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办42号文)提出PPP模式基本原则之一是“重诺履约”,“政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等”。但事实上,政府部门作为公权力代表,有可能出于政治原因、经济因素、社会压力等考虑,撕毁原来签订的合同,或运用各种行政手段阻碍项目正常运作,使得PPP项目中政商双方难以建立平等伙伴关系。
三、构建合伙型新型政商关系的几点建议(一)转变角色、明确定位、构建合作关系。从政府角度来看:
1.明确定位:就政府方面而言,应由过去在公共基础设施建设中的主导角色,转变为提供PPP项目的规划者、项目发起者、PPP项目购买者以及项目运营建设的维护者。
2.维护公共利益:在PPP模式中,政府核心的价值追求是为大众提供最优质的公共设施和服务。在任何情况下,政府均应从保护和促进公共利益的立场出发,负责项目的总体策划、组织招标、理顺各参与机构之间的权限和关系,降低项目总体风险。
3.兼顾企业伙伴利益:一方面,应正视合作企业利益诉求,给予合作企业一定的盈利空间,着力保持项目回报率与吸引力,难以收回成本的PPP项目,可在法律允许范围内采取捆绑优势项目或配备资源的方式,达到“以丰补歉”的效果。另一方面,兼顾投资的公益性,适当控制整体回报率。同时,政府和民资投资主要领域的分配,投资中政府还需要对自身参与建设的领域进行限制和规范,以防与民争利。
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