【深度】昆明PPP示范项目遇冷 如何才能三方共赢？

声音

昆明理工大学管理与经济学院公共基础设施项目管理研究所所长王松江：

推进“短平快”项目或比盲目上量有效

长期关注PPP项目发展的昆明理工大学王松江教授才从勐海县回来不久，谈及云南PPP项目的推进情况，他的一个最直观感受是：政府没钱。

“根据财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%，以勐海县为例，一年的财政收入只有4个亿，10%不过4000万元，这在动辄几亿甚至几十亿元的项目面前显得杯水车薪。”王松江说。

政府财政无力的同时，社会资本则是逐利的，这种情况怎么办呢?王松江指出，如果政府没有非常雄厚的经济实力，“捆绑”就成为必然的选择，只有让社会资本觉得有利可图，PPP项目才有推进的动力。以农田的开发项目为例，水电路等基础建设方面可以说是一分钱的收益都没有，但却可以带来土地的增值。政府可以把农田的基础设施建设捆绑在后期的土地流转、农业深加工项目中，共同推进项目开发。

“当前社会资本热情不高的公路建设项目同样可以通过捆绑的模式加以消化。”在王松江看来，受制于单位造价过高、行驶车辆太偏少、收费较低、运营成本偏高等因素，云南的社会资本之并不热衷于投资公路建设，在这种情况下，政府部门可以考虑把沿线的广告牌资源、服务区的功能开发，甚至公路沿线的土地、矿产资源开发连同收费权捆绑在一起来吸引社会资本。

不过，他也指出，这一过程中要注意尺度的平衡和风险的控制。一方面，政府过多的让利给社会资本，容易造成国有资产的流失，拿出来的资源太少，社会资本积极性又不高;另一方面，在相关法律法规没有出台的情况下，政府部门也承担着政策变动等方面的风险。

“当前，许多地方官员对PPP的内涵、运行模式、风险点等方面的认识还有差距，亟需出台操作性强的文件、法律法规来加以规范和制约。”王松江直言，在相关规范没有明确的条件下，政府应该梳理出一些“短平快”的示范项目进行推进，而不是盲目地大面积展开。“PPP项目不是群众运动，它有着自身的规律，政府部门亟需做的项目往往都是收益比较差的项目，拿这些项目去‘忽悠’社会资本很难。”

“理想的PPP项目应该是让老头子(指政府部门)、老板和老百姓这‘三老’都满意。这当中，政府为人民服务的目标不能改变，老板的投资要得到合理的回报，同时，也要更好地满足老百姓生产生活的需要。”王松江说。

本版稿件除署名外均由记者殷雷报道

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什么是PPP

PPP即Public-Private-Partnership，也即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。这样意味着在政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

与BOT(build-operate-transfer即建设-经营-转让)相比，PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

新闻延伸

PPP模式

遭遇“成长的烦恼”

被政府寄予厚望、各界广泛关注的PPP模式，正在遭遇实际签约率过低的质疑。

从国务院办公厅的文件背书，到发改委和财政部的一再牵头敦促，都被认为是应对PPP项目不遂人意的落地情况。低迷的签约率究竟是PPP模式“营养不良”，还只是必经的“成长烦恼”?持观望态度的社会资本又该如何参与其中?成长中的PPP模式也许还需要些时间让参与各方找到答案。

“落地难”背后

理性而趋利的社会资本对PPP项目给出了观望的态度。

13%——这是伯昂研究院创始人、伯昂咨询有限责任公司董事长崔丽君给出的PPP项目实际签约率。与这一数字形成鲜明对比的，是各地踊跃推出的PPP项目的数量。

“有些区域性经济地区的PPP项目达到了300多个，甚至一个小县城就有30个PPP项目。”对PPP模式有着长期研究的崔丽君面对这样的数字感到毛骨悚然。

政府在过去的几年中释放出了大量项目，但粗放的项目设置让敏感的社会资本望而却步。

“企业常常会质疑，这是不是政府的一次圈钱运动?”中国人民大学法学院教授、金融法研究所所长徐孟洲向记者直言。

“落地难”的背后，是从政策大环境到项目本身都长期待解的顽疾。

普华永道中国会计咨询服务组合伙人陈燕华分析：“原因首先在政策层面。目前虽然中央和相关部委出台了很多政策和规范性的指南，据说未来还有配套的融资政策出台，但是整体而言，还有很多操作环节的具体指引有待落地。”

同时，法律体系尚未健全也给PPP模式的“落地”带来了阻碍。目前，PPP模式集中于基础建设和公共服务领域，涉及到土地、税收、环保等问题。

“这不是单纯出台一两部法律就可以解决，而是法律体系整体协调和匹配的问题。”崔丽君说。

警惕“揠苗助长”

“PPP模式在刚刚推行的阶段，一些基础条件还比较薄弱，所以签约率低其实并不是一件坏事。”崔丽君对此的看法与多位专家不谋而合。

有数据显示，2013年PPP模式启动大推广，2014年的落地项目数量较上年增长了一倍。同时，项目的适用范围也在不断扩大。

“可以预见的是2015年到2017年，PPP落地项目的数量都会成倍增长。这样的数据面前，我不认为PPP模式存在落地难。”拥有多年从业经验的大岳咨询有限责任公司总经理金永祥强调：“大家对于PPP发展的期待太快了，毕竟一种经济模式的发展和推动有其运转规律，也需要时间。过于强调成长速度可能会埋下隐忧。而且，粗放快速的项目增长也许并不会得到社会资本的参与和配合。”

崔丽君亦以英国等先行国家的经验教训为参考表示，“拍脑袋”上马的项目所存在的隐患可能在未来发酵：“一些项目在六七年之后才会显现出问题，没有经过仔细科学论证的项目，都有可能遭遇中途下马”。

与此同时，政府、社会资本以及其他各环节的参与方也需要时间学习成长，以配合PPP模式的发展。目前一些地方政府在实践中也很迷茫。

崔丽君总结伯昂研究院所接触过的参与PPP项目的地方政府的情况，发现了两种现象：一种是地方政府过于依赖社会资本，社会资本提出什么条件都接受;另一种是地方政府滥用信用，这伤害到了很多社会资本，使其望而却步。

政府应转变思维

受访专家认为，PPP模式不应再简简单单地被政府视为融资手段，或是为解决地方债的短期措施。而在PPP模式此轮发展中，“地方债”问题被认为是中央政府强力推进、各地政府蜂拥而至的最初始动因。

“社会资本在目前经济环境之下，已经越来越理性，更懂得依靠平等的契约精神来操作项目，以及懂得用专业、理性的数据来支撑相应的投资决策。”陈燕华认为，PPP模式能解决多少地方债的问题，首先取决于地方政府在财政承受能力允许的范围之内，能拿多少项目出来，以及能拿什么样的项目出来，同时配套何种补偿机制以吸引社会资本的进入。

由此，精选优化项目和公平公开合作，便成为了PPP项目对政府提出的新要求。

PPP项目目前多集中在基础建设和公共服务领域，最终目的还是要强调政府部门公共管理能力的提升。崔丽君指出：“如果目的不明确，不对项目进行科学合理的设计，社会资本就不会对不盈利的项目买单，也无法解决地方在未来的战略发展规划中所面临的债务压力。”

与此同时，政府的履约承诺和履约能力是社会资本在收益之外最担心的问题。

徐孟洲告诉记者：“实践中政府违约的情况比较多。PPP项目周期较长，往往一届政府换届之后，下一届政府是否认账就成了问题。一旦双方出现纠纷，社会资本往往没有信心赢得诉讼。”

有观点认为，现在PPP模式的一大瓶颈在于政府想要推卸责任，社会资本想要占点便宜。

陈燕华对此强调：“PPP模式非常强调平等合作的合同关系。”实践中，政府不能要求社会资本完全接盘PPP项目，毕竟社会资本没有能力承担政府应当承担的部分风险;而如果社会资本将过多的风险推给政府，项目依然会下马停止，双方都将利益受损。