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成功推广PPP模式,促进民间资本进入公共品与服务领域,需要建立一个行之有效的保障机制。PPP项目提供法律服务,主要集中在两个阶段,其一,为PPP项目前期筹备阶段。其二,为PPP项目建设阶段、运营阶段、移交阶段,需要着重解决一下主要方面:
首先,制定法律、法规,保障社会资本的利益。
公共产品与服务项目通常前期投资额高,回报周期长,影响项目的因素多,收益不确定性大,社会资本在参与这些项目时会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障社会资本方的利益,PPP模式就难以有效推广。通过立法等形式,对社会资本的利益予以保障,方能吸引更多民间资本进入,符合现在国家允许PPP项目公司通过基金、私募等方式筹集资本金,并允许项目公司发行公司债、企业债、各种非金融性融资产品等原则。
其次,完善风险分担机制。
政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强,而融资、经营等风险,与企业经营活动直接相关,根据项目具体情况在政府和社会资本之间分配风险,建立合理公平的风险分担机制。
最后,协调好参与方利益。
在PPP项目中,政府主要任务是授权和监管,对社会资本的经营和利润进行调节,代表公众利益的同时保证社会资本方能够得到合理收益。在签订合同时,制定好收益分配规则,均衡各方收益。如果社会资本从PPP项目获得利润较低时,政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续,反之,若社会资本从PPP项目中获得超额利润时,政府可根据合同控制其利润水平。
未来,国家政策层面应细化、完善现有“中期评估、项目变更、项目退出、监督审计、公众利益保护”等机制,为地方政府和社会各界设计、创新PPP投融资模式提供政策依据并规范行为边界。PPP模式项目,必须执行公正、公平、公开的合作原则。国际组织和各国政府在PPP模式合作中的共同经验表明,成功PPP模式合作的先决条件是:(1)坚实的法律框架;(2)明确的政府职能;(3)能干的执行团队;(4)透明的规定程序;(5)科学的操作方法。随着政府层面和社会资本层面对PPP的法律健全和认识加深,中国必将迎来PPP项目发展繁荣的推进政治和经济体制改革的新时代。
PPP项目之参考合同范本
政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,PPP)项目合同是指政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方(社会资本或项目公司)依法就PPP项目合作所订立的合同。在PPP项目中,除项目合同外,项目公司的股东之间,项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间,还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系,共同构成PPP项目的合同体系。PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心,政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定,并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。
PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为,构成民事主体之间的民事法律关系。同时,政府作为公共事务的管理者,在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时,与社会资本之间构成行政法律关系。因此,我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据,主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法,包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《招标投标法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等,并涉及部分《公务员法》、《刑法》、《刑事诉讼法》之规定。
根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43 号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45 号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60 号)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76 号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》(财金[2014]113 号)、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)有关要求,参考国家发展改革委在2014年12月2日发布《政府和社会资本合作项目通用合同指南》和财政部2014年12月30日发布之《PPP项目合同指南(试行)》,结合国内外各方PPP项目 实践,编制本PPP项目合同参考范本,以帮助PPP 项目各参与方全面系统地认识PPP 项目合同,指导合同的订立和履行。
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