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中南财经政法大学法学院副院长、教授、全国知名环境法学者高利红认为,地下水保护存在极大技术性难度,涉及的利益极为复杂,不易协调,使得我国对地下水保护在政策与制度上,不像地表水保护受到重视。我国目前对地下水主要侧重勘探与监测,以及地下水取水许可等少数制度。
我国对地下水的管理,目前也呈现“九龙治水”的问题:深层地下水作为矿产资源由国土部门进行管理,浅表层地下水作为水资源由水利部门管理,涉及地下水污染的环保部门也有管辖权。由于地下水的空间分布,其地域管辖也同样比较复杂。
高利红介绍,这种复杂的管理形式,是由于水法、环保法、矿产法等其他立法设置。有的地下水规范是各部门依其业务职能范围各自分别制定产生,造成地下水立法的破碎化,实质上反过来又重新固化既有分散化的地下水管理体制,为进一步制定综合统一协调效能的地下水基础性立法形成障碍。我国在地下水保护中,呈现的立法与执法间互成因果的现象,这对地下水保护显然不利。
提升公众对保护地下水的参与度
面对这样的现状,专家建议对不同的污染源“对症下药”。首先,“对于点源污染应加强监测。同时,提升公众在保护地下水方面的参与度。”胡苑建议。
记者从权威部门了解到,国家地下水监测工程即将实施。由水利部、国土资源部联合申报的《国家地下水监测工程可行性研究报告》获国家发展和改革委员会批复,已正式进入实施阶段。国土资源部将建设10103个地下水监测站点,其中新建监测站点7235个,改建监测站点2868个。预计国家地下水监测站点监测控制范围将扩大到350万平方千米、站网密度提高到每1000平方千米5.8孔(站),有效提高地下水监测自动化和信息化水平,实现对全国地下水动态的有效监控。
在相关法律法规制定时,要考虑到一线环保工作者的执行实际情况。例如,对技术上证明已经明确影响公众健康的污染源,要刚性执法;如果还不存在恶性影响,则应该引入更多的柔性机制,鼓励企业和公众沟通协调。这样既保护了水资源,同时也并不会“一刀切”地影响当地经济发展。
对面源污染则需要从根本上防治。例如,洗衣液、肥皂、农药等在分解后,对环境减少甚至不造成负担,应成为一个大的趋势。
其次,从立法及执法来看,专家建议理顺地下水治理法律,建立可操作、系统的“基本法”。
高利红认为,应在梳理、借鉴和吸收国内现有立法及国际经验的基础上,对地下水的管理体制及主要制度进行概括规定,或对其设置委任立法规定,授权或要求相关行政部门对特定地下水管理制度出台专门规范,以尽快填补空白。
中国环境资源法学研究会副会长、武汉大学环境法研究所教授李启家指出,对能够掌握的地下水资源做好详细记录,然后编制比较详细的目录,明确用途。同时,水污染物排放要把向地下水排放和地表水排放分开,实行较为严格的许可。可以探索地下水排污的“负面清单”。
再次,专家认为,应转变保护地下水的观念:“一直以来,我们说保护地下水,都是站在环境保护的角度,这感觉离公众有些距离。”李启家建议,应借鉴国际经验,对水体的保护,看作一个国家公民的健康的保障,甚至对水质优良的监测点试行直接饮用水的探索,让公众与地下水进一步亲密接触,以带动全社会一起来共同保护水资源。(本报记者崔静对本文亦有贡献)
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