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(3)从目前中国PPP项目的实际情况看,收益率也不会太高。首先,从发改委和财政部项目的分布领域看,多为微利项目,甚至很多项目还找不到成熟的盈利模式,比如所谓准经营性项目和非经营性项目。除了政府补贴外,可行的办法包括项目打包、增补资源开发权,以盈利项目补贴亏损项目。在这种情况下,很难预期PPP项目能像房地产那样暴利。从已经实施和公开招标的项目看,收益率基本在8%左右,相对于银行贷款基准利率并不算太高。
例1,中信信托设立的唐山世园会PPP项目投资集合,总规模6.08亿元,期限为15年,预期回报率8%,面向机构投资者发行。
例2,北京新机场线投资总额约410亿元人民币,准备全部引进社会资本,由社会资本负责项目的投资、建设、运营管理,收入来源包括票款收入、综合经营管理以及政府约定方式,投资回报率原则上不高于8%。
四、PPP不是转移风险,而是共担风险。
BT、特许经营等也算是广义的PPP,在我国的发展由来已久,但这些都只涉及转移风险,政府和社会资本双方缺乏深入的合作和风险。目前政府推广的PPP,第三个P(partnerships)的重要含义是风险共担——将特定的风险分配给最善于管理这种风险的一方。一方面,通过对风险的优化分担,将适合私人部门管理的风险转移给私人部门,由私人部门采用灵活的市场手段控制和化解,有利于降低成本,提高公共品的供应效率。另一方面,政府也不能放手不管,对于法律、政策方面的风险,政府的应对能力更强,仍应由政府承担。下表展示了一个典型的PPP项目中风险的分担情况。
五、PPP不是新的地方融资平台,也不是重搞大规模刺激。
过去的地方融资平台是政府信用担保,以融资主体为导向,忽视了项目本身的可行性。银行不是针对项目放款,而是看重了背后的政府无限担保,所以政府得以在一些不盈利的项目上获得信贷支持,进行大规模刺激。相比之下,PPP是项目导向,由专门的项目公司运营,政府和社会资本双方均承担有限责任,银行不会再无所顾忌的贷款,而要看项目资质,所以不会形成债务的无序扩张。
PPP引入私人资本的同时也引入了市场约束,投资会更加注重效益,避免重复低效投资。首先,债务人关心自己的本金能否收回,关心项目效益,会要求信息披露;其次,股东关心自己的收益,会撤换不称职的管理层;再次,项目公司关注市场需求,会重视用户体验,改进服务质量。
PPP不应该也不可能成为大规模刺激经济的工具。一方面,PPP不是解决基建融资的万灵药,而只是基建融资的一种重要补充。如前所述,国际上PPP在基建融资中的占比最高也不过15%。PPP的逻辑出发点是提效率,而不是搞资金。项目中引入的不只是钱,更是经验、知识和效率。另一方面,PPP本身的特点和现实条件导致其远水难解近渴。一是PPP从项目识别、招标、审查、签约到实施,程序复杂,耗时长;二是目前多数项目说不清楚盈利模式,收益难以保障;三是法治环境、配套措施、契约精神短期难以就位;四是PPP学习曲线陡峭,需要项目积累,探索适合本国的模式。
六、PPP融资不是单纯的债权融资,也不是单纯的股权融资,而是多种方式结合。
PPP的基本模式是中标企业与政府合资设立项目公司,由项目公司作为主体负责项目的融资、运营、维护等事宜。融资方式可能包括股权、贷款、债券、资产支持票据、信托,对应的投资者可能包括中标成员企业(投行本身也可作为投标成员,发挥自身咨询、融资等方面优势)、投行、银行、产业基金、养老基金、保险公司等。除此之外,政府可以通过可行性缺口补助(Viability Gap Funding)、PPP引导基金、开发性融资等方式提供资金支持。为吸引更多投资者,有些国家(如英国)还有单一保险公司(monoline)为项目公司发行的债券提供增信。
在PPP融资多元化方面,最成功的是加拿大。首先,由于全国有统一的招标流程、信息透明、政府和公众支持,本国和外国银行都愿意为PPP项目融资。其次,加拿大拥有发达的债券市场,使得PPP项目获得大量稳定低成本的优先债券融资,并且无需单一保险公司的增信。再次,有效调动养老金等长期资金。养老金5%的比例投资于基础设施,远高于世界平均水平的1%,创造了独特的“加拿大模式”。
从国内看,目前山东、江苏等省市已成立了PPP产业基金,财政部也在蕴酿1000亿的PPP引导基金。其中山东省的PPP产业基金由省政府出资80亿元,吸引银行、保险、信托等金融和社会资本出资720亿元。
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