PPP系列研究之——被曲解的PPP-北极星环保网

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经济复苏靠基建，基建融资靠什么?很多人把PPP推上了风口。今年以来，从发改委到财政部，从中央到地方，政府陆续出台了一系列支持PPP发展的措施，社会对PPP寄予厚望。但实际上，中国目前的PPP尚处于初级阶段，如果操之过急，很容易曲解PPP的本义。本文就针对关于PPP常见的六种误读进行了剖析。

一、PPP不是一种单纯的融资模式，而是一种综合的管理模式。

PPP带来的不只是社会资本，还包括出资方的知识技能、管理经验、创新能力、市场约束等“附加值”。在社会资本的催化之下，PPP项目往往更具效率。一是设计、建造、融资、运营、维护各环节捆绑(bundling)，通盘考虑带来的成本节约和效益提升;二是引入私人部门伴随而来的市场监督;三是公共部门提出要求、私人部门设法实现，公私双方各尽所能，风险和职能合理配置带来的服务质量改进;四是公私双方长期合作互动、互相学习带来的社会管理模式的变革。

从国际经验看，PPP经常成为政府管理公共项目的有效手段。运用比较多的是医院、学校、监狱等。一般政府部门设定标准，私人部门负责实现，新西兰的Wiri监狱就是一个典型的例子。

2010年，政府决定在南奥克兰建一所能容纳1060名犯人的监狱，整个监狱的设计、建造、融资、运营全部由私人部门承担。该项目计划在2015年投入使用，运营期为25年。该项目最具创造性的是，政府将支付的费用与监狱服刑人员再犯罪率挂钩，若不能达到标准，则相应扣减付费。这一规定意味着，私人部门需要充分发挥创造性，使监狱的运营结果优于司法部下属的其他监狱，从而也为政府部门树立了一个标杆，有助于推动整个监狱系统的变革与进步。在这个案例中，PPP不仅解决了融资问题，还解决了管理问题。

二、PPP不是基建融资的主要来源，只是一种重要补充。

无基建，不复苏，而基建传统融资来源受限的情况下，很多人寄望PPP成为拯救基建投资的万能药，但实际上，PPP只能作为基建融资的一种重要补充，无法完全取代传统融资模式。

根据财政部最新的表态，目前全国正在推的大概有3.4万亿的PPP项目。根据我们的统计，其中签约的可能不到30%，而且已签约项目中今年投下去的比例更低，预计只有一半左右。按照2015年基建投资12.3万亿(按照2014年的基建投资增长10%计算)，PPP在基建融资中的占比可能不到5%。尽管这一比例未来仍有提升空间，但从国际经验来看，PPP占基建融资的比例一般不会超过15%。例如，英国为5%-10%，加拿大则不到5%，韩国较高，但也没超过15%。

(1)不是所有的项目都适合PPP。一是PPP的实施需要经过严格的风险收益评估，一般要符合物超所值(value for money)原则。二是由于项目识别和招标阶段手续费高，PPP的适用有一定的门槛，并不适合小项目。三是PPP一般适合期限较长但具有稳定现金流的项目。

(2)不是所有的问题都能用PPP解决。PPP虽然可以吸引社会资本，但这并不意味着政府可以把资金包袱完全甩给私人部门。在政府不完全提供担保的情况下，社会资本一定会追求相应的风险补偿，这导致社会资本的融资成本往往高于政府直接举债的成本，所以PPP并不是免费的午餐，不可能完全替代市政债券等融资方式。

(3)中国的PPP发展处于起步阶段，签约率低的问题短期内难有明显改善。目前限制PPP推广的原因是多方面的，包括法律体系不完善、退出机制不明确、融资工具不够丰富、政府信用有待改善、咨询等支持行业不健全等等。

三、PPP不是适合短期投机的暴利项目，而是适合长期投资的微利项目。

PPP不仅为基建项目提供了新的融资来源，也为社会资本提供了新的投资标的。但是，PPP绝不是像过去“非标”那样的无风险高收益资产，而是适合长期投资的微利项目。

(1)PPP项目往往有回收期长、现金流稳定等特点，与养老金、保险公司等的投资需求完美匹配，是较理想的配置型资产。首先，PPP期限一般在25-30年，甚至有99年的，适合养老金、保险公司等长期资金。其次，这些投资者未来的债务支付(养老金发放)与通货膨胀相关度高，因而对未来通胀敏感的基础设施建设就提供了很好的对冲。再次，随着人口结构的变化，各国养老基金规模逐年上升，在全球低利率环境下，基建投资是吸纳大规模资金并提供较高收益的好去处。

这一领域的典范是加拿大，截至2014年末，加拿大养老基金总规模约为1.44万亿加元。由于市场规模所限，并出于资产多元化需要，早期加拿大的养老基金除投资国内基础设施外，更多投资于北美、西欧等地基础设施。近年来由于政府加大对PPP的支持力度，国内市场扩大，养老金投资国内的比例不断上升。如下表所示，该国养老基金投资于基础设施的比例已由2006年末的2.4%上升到了2014年末的4.98%。

(2)PPP大多是与公众利益直接相关的项目，必须合理确定项目收费和收益。国外的PPP确实出现了很多收益不合理的情况。比如，根据曼彻斯特大学乔安*肖尔教授对英国最早采用PFI模式的12家医院的调查，其平均股权收益率高达58%。从国内看，鼓励社会资本参与也是混合所有制的一种形式，在这个过程中必须设立相应的约束和监管机制，防止国有资产流失和社会资本寻租套利。例如，重庆市长黄奇帆认为PPP要成功，必须合理确定收益的上下限。他以土地一级市场的开发项目为例，指出“外包以后不能搞利益输送，不能让投资的人炒了地皮发横财”，而应该搞成本核算，超过部分都是政府的公共收入，用于社会发展。

原标题：被曲解的PPP—民生宏观PPP系列研究之五

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