七位名家为您剖析新大气法的亮点与缺憾

2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》，新法将于2016年1月1日起正式实施。作为新《环境保护法》实施以后修改的第一部单行环境立法，新《大气污染防治法》被社会各界寄予厚望，但同时也收到一些专业人士的质疑。《环境保护》2015年第18期聚焦新《大气污染防治法》邀请业内专家从不同角度进行解读、分析。

为何要修订《大气污染防治法》?

柴发合中国环境科学研究院副院长、研究员“法律的修订是大气污染防治的关键因素。1987年，《大气污染防治法》颁布实施，之后分别在1995年、2000年进行了两次修改。可是，法律的修改进度远远滞后于大气污染的变化趋势。↑由于当前大气污染呈现区域性、复合型等新特征，2000年版《大气污染防治法》日益暴露出以下问题和不足。

一是立法目的存在偏差。2000年版《大气污染防治法》将经济发展和环境保护放在同一序列，当二者发生冲突时，缺乏法律对环境保护做更首要的保护，排污者和各级政府部门在权衡之下难免会为了经济利益而舍弃对大气环境的保护。2000年版《大气污染防治法》将预防的重点放在污染物排放和控制方面，未体现全过程控制和源头控制的要求，未能从源头上对灰霾进行有效控制。

二是区域联防联控制度缺失。《大气污染防治法》从1987年颁布以来，我国大气污染管理模式主要是单因子监管和行政条块化监管，大气污染控制的思路主要为属地管理，忽略了大气的流动性和复合污染的复杂性。仅从单个行政辖区的角度进行大气污染防治，难以反映区域性大气污染扩散和跨界污染控制问题，难以适应区域性大气环境污染控制和环境管理的需求，难以达到有效治理雾霾的目的。在这种情况下，需要建立大气污染区域联防联控制度。

三是责任制度缺失，处罚偏轻。现有研究表明，大量企业违法排污是造成灰霾的直接原因。2000年版《大气污染防治法》存在一些问题，诸如执法困难、取证困难、违法成本太低、支付成本倒挂等。虽然对企业的违法责任做了专章规定，但是大部分是企业单位责任，而且罚款数额较小，处罚较轻，罚款数额大都在2万～5万元，最高不超过50万元，且罚款是一次性的，没有对污染造成的后续问题进行追责;缺乏对企业按日计罚、对单位及负责人“双罚制”以及取消生产资格等硬性规定，造成违法成本低，致使责任条款成为“免责条款”，难以形成对企业违法的有效威慑力。

四是移动源控制制度不足。长期以来，我国移动源污染控制主要针对机动车和船舶管理，2000年版《大气污染防治法》中仅对机动车船的排放污染进行了规定，而对工程机械及农业机械等非道路移动源没有提出相应的规定。研究表明除机动车船外，非道路机械、农业机械、工程机械、园林机械、可移动的空气压缩机、发电机、水泵等都是大气移动污染源，是大气污染控制中不可忽视的部分。关于争议及回应

常纪文国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员“评价一部法律修改是否成功的标准即是否够用、是否进步、是否超越，一般有立法目的或者指导思想是否先进、法律概念是否明确、立法主线是否清晰、主体架构是否均衡、法律问题是否全面、立法重点是否突出、法律措施是否管用、监管体制是否顺畅和协调、法律责任是否宽严相济、责任追究是否可操作等判断指标。↑在法律概念方面，如果说2014年修订的《环境保护法》统一对“环境污染”的概念进行定义有难度的话，那么专门性污染防治法对污染防治的相关定义予以界定，对于保证法律的可实施性是必要的。2008年的《水污染防治法》在附则的第91条对“水污染”“水污染物”“有毒污染物”等用语的概念进行了定义，对于解决实际中的环境纠纷很有帮助。关于“大气污染”和“大气污染物”的概念，我国学者近10年来争议很多，主要的争议点在于温室气体特别是二氧化碳是否属于温室气体以及大气温度改变算不算大气污染等。美国联邦最高法院2007年专门对温室气体的法律属性作出了司法界定，我国的一些学者也呼吁立法予以明确。但是由于2000年修订的《大气污染防治法》没有对“大气污染”“大气污染物”作出定义，此次修订《大气污染防治法》也没有回应学界的关切，弥补这一缺憾。

在监管体制方面，因为涉及部门利益，最近十多年的环境立法往往予以规避。在具体行为的监管方面，1989年的《环境保护法》于2014年修订时，继续沿用以前的设计，规定环保部门行使环境保护统一监督管理职权，但是对于什么是统一监督管理?统一监督管理的手段有哪些?不服从统一监督管理的后果是什么?一直没有明确，导致这一规定空转二十多年。此次《大气污染防治法》修订也是如此，没有改动监管体制的条款。要改变这一现象，有必要借鉴《海洋环境保护法》的做法，将统一监督管理定位为“统一指导、协调和监督”。在环境保护宏观调控的权限方面，新法对其重要性估计不足。实践证明，没有发展与改革部门(经济综合主管部门)的宏观调控，环境保护部门的统一监督管理也难以有效发挥全局治污控污作用。可见，宏观调控的统一监管和具体事项的统一监管同等重要，都需要在监管体制中予以明确。关于发展与改革部门的职责，《大气污染防治法》也做了具体规定，如“重点大气污染物排放总量控制目标，由国务院环境保护主管部门在征求国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府意见后，会同国务院经济综合主管部门报国务院批准并下达实施”“国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门确定严重污染大气环境的工艺、设备和产品淘汰期限，并纳入国家综合性产业政策目录”“国务院经济综合主管部门会同国务院环境保护主管部门，结合国家大气污染防治重点区域产业发展实际和大气环境质量状况，进一步提高环境保护、能耗、安全、质量等要求”。但是，新法在专门规定监管体制的总则第5条里忽视了这一点，不能不说是一个遗憾。总则中宏观调控监管体制的规定缺乏会制约发展和改革部门发挥全面的宏观调控作用。

在法律措施方面，要保证管用。其一，新法对于现行法原则性规定过多的现象，采取了很多改进措施，如针对机动车补充了大量细致、明确的规定。但是，新法的原则性规定还是很多，可实施性也存在一定问题，譬如“国家逐步推行重点大气污染物排污权交易”等，没有时间表和路线图的要求;如“市政河道以及河道沿线、公共用地的裸露地面以及其他城镇裸露地面，有关部门应当按照规划组织实施绿化或者透水铺装”，有关部门是谁、由谁来制定规划、不组织实施应否承担责任等，都没有规定;再如“农业生产经营者应当改进施肥方式，科学合理施用化肥并按照国家有关规定使用农药，减少氨、挥发性有机物等大气污染物的排放”，针对违反的行为，也没有相应的处罚条款;另如环境影响评价是关键的环境污染预防措施，现实中也存在红顶中介赚黑心钱等突出的问题，需要严肃整顿，对于环评监管权限，有的可以放，有的应当收紧，但是新法规定“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件”，对于哪些环境影响评价文件的审批属于前置性的，哪些审批属于并联性等关键问题，却没有明确，不能不说是一个重大缺憾。其二，新法对市场机制作出了一项规定，即“国家逐步推行重点大气污染物排污权交易”，但是规定还是不足。对于近期中央和有关部门出台的生态文明体制改革方案，如环境污染第三方治理，没有呼应，使一些与大气污染防治有关的市场化改革难以做到与法有据。

关于责任追究，环境法学界呼吁，应按照2014年《环境保护法》的民事公益诉讼规定、2015年最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、2015年最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》规定，对大气环境侵权纠纷的解决和大气环境污染公益诉讼，作出一些具体化的规定，细化大气环境污染民事公益和侵权诉讼的条件、恢复措施等，使大气污染纠纷救济具有可操作性，但是遗憾的是，该法除了做出“排放大气污染物造成损害的，应当依法承担侵权责任”这一原则外，未予以任何创新和明确。而《侵权责任法》《环境保护法》在环境民事责任方面还是存在一些欠缺，如《侵权责任法》规定的赔偿损失责任不包括生态损失;《环境保护法》规定的公益诉讼请求没有明确是否包括赔偿损失等。对于环境行政公益诉讼的规定，更是予以回避。预计到2025年左右，中国完成工业化转型，国家和社会转型导致的矛盾大幅减少的时候，可能会考虑引进环境行政公益诉讼制度。新大气法存在哪些不足?