七位名家为您剖析新大气法的亮点与缺憾

周珂中国人民大学法学院教授、博士生导师“相对于水、土壤等污染的防治问题，大气污染的防治与经济发展之间的关系最为紧密。对《大气污染防治法》的修订过程也是环境保护与经济发展之间的一个博弈过程。需要在环境保护与经济发展之间寻求平衡，是这次修法没有达到社会预期的一个重要原因。↑一、政府的责任不够具体明确

大气污染的防治相对于水、土壤等其他污染的治理，更容易在短时间内取得效果。从“APEC蓝”到“阅兵蓝”，国家在大型国事活动中所采取的大气保障行动，效果还是十分显著的。对于改善大气环境质量这一目标，政府是第一责任人，政府对治理的责任担当直接决定着治理的效果。新法虽然要求地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，但对其具体要求并不明确;虽然对政府设立了考核机制，但考核结果仅仅是向社会公布，并没有明确建立相应的追责机制。中国的环境保护法律目前普遍存在一个共同的问题，即规定总体过于原则，给执法部门以很大的自由裁量权，但对其自身的追责却笼统概括。一部完善的法律除了对外要具有行之有效的治理手段，对内也要建立切实可行的约束机制，只有两刃都锋利的剑才是好剑。

二、虽然突破壁垒，但经济管理部门的权限依然较大

大气污染防治工作与经济发展之间的关系最为紧密，从目前我国产业结构和布局以及能源构成来看，二者是此消彼长的关系。加强大气污染的防治，必然会对经济的发展产生影响。新法虽然突破了部分壁垒，赋予环境保护部门更多的职责，但经济管理部门的权限依然较大。此外，新法将规划先行纳入大气污染防治的基本原则，客观上具有一定的合理性，但是如果经济管理部门所制定的规划没能充分考虑大气环境保护的需要，则对整个大气污染防治工作是极其不利的。例如新法规定根据城市规划合理控制燃油机动车保有量这一条款，没有充分考虑到环境承载力这一客观要求。尤其在机动车这一问题上，目前许多城市规划不尽合理，要么无序发展要么盲目限购限号，如果确定机动车保有量只以规划为依据，而不考虑环境因素，则政府部门人为操作的空间加大，将无法真实、客观地确定最终的保有量数据。

三、与《环境保护法》之间的衔接不够紧密

大气污染防治是环境保护的一个重要内容。修订后的《大气污染防治法》应成为“史上最严”《环境保护法》的细化和深化，也应当成为《环境保护法》在大气污染防治领域内的全面突破。但实际上，《大气污染防治法》依然秉承了环境领域的部门法具有相对独立特性的传统，没有和《环境保护法》进行更紧密的融合。在环境侵权的法律责任、环境民事公益诉讼及其知情权，以及公众参与的保障等方面没有进行更进一步的衔接和突破。新大气法下的环境行政

王明远清华大学法学院教授、博士生导师“传统的基于点源监控、末端治理和分行政区划监管的环境行政已经不能满足当前以颗粒物污染为代表的复合型大气污染防治的需要。大气污染防治需要以政策性、综合性和正当性为基本标准，进一步发展和完善相关的行政法律制度。↑新《大气污染防治法》在发展环境行政方面取得了较大的进展，对于有效应对复杂的复合型大气污染问题具有积极的作用。未来环境行政需要在此基础上进一步发展完善，以适应不断发展变化的环境问题治理的需要。

就总体指导精神来看，大气污染防治需要以政策性、综合性和正当性为基本标准，进一步完善相关法律制度与规范。首先，大气污染防治既要注重规制性内容，又应强调政策性内容。在规制性内容方面，新《大气污染防治法》已经有非常多样、细致的技术性规则，涉及社会生产、生活的多个方面，相关内容十分充分。在政策性内容方面，大气污染防治具有很强的政策性，需要国家对整体的宏观发展政策进行调整，并依此采取相应的政策性行动，以尽快扭转大气污染危机。同时，也需要在行政过程中增加政策性手段的运用，通过补贴等政策性手段实现相应的环境政策目标。

其次，大气污染防治具有很强的综合性。就行政管理来说，不能仅基于环保部门的权能，而应着眼于国家政策和政府的整体协调配合，依靠环境、能源、工业、交通、城乡规划、市政市容管理等多部门以及从中央政府到地方政府的多级机构的横纵向综合协同。在手段上，既要依靠政府管制，也要依靠市场手段以及公众参与。应对市场主体失灵的环境外部性问题，应加大政府管制;弥补政府失灵的问题，应加强市场手段的运用。但当市场和政府双重失灵时，应通过协商式民主建设来制衡。

最后，大气污染防治需要重视正当性问题。大气污染防治牵涉面广泛，涉及利益关系复杂。要加强大气污染防治的法治化进展，需要注意大气污染防治法律制度及规范的正当性问题。其中，尤其要注意针对私主体财产权进行限制的制度与规定的标准、程序和边界问题，避免环境行政对包括污染者在内的私主体的合法权益的不当侵犯。新大气法与环境治理格局

王曦上海交通大学环境资源法研究所所长、教授“新《大气污染防治法》对新《环保法》所构建的环境治理新格局在大气污染防治领域里的延伸、细化与发展，主要表现在它对环保事业的三大主体即政府、企业(以企业为主的各类污染者)和第三方主体的有关大气污染防治的权利(权力)和义务的确定和保障上。↑首先，从环境治理格局的整体来看，新《大气污染防治法》在总则中全面规定了我国环保事业三方主体在大气污染防治中的基本职责或义务。新《大气污染防治法》第3、4、5、6条规定了中央人民政府和各级地方人民政府的大气污染防治职责。第7条规定了企业事业单位和其他生产经营者的大气污染防治义务。从总体上看，这些条款涵盖了我国大气污染防治的三大主体。它表示成功的大气污染防治离不开其中的任何一个主体。这种做法与新《环保法》一致。它不仅是新《环保法》的同类条款(第6条，关于政府、企业事业单位和其他生产经营者、公民的环保职责和义务)在大气污染防治领域里的合理延伸，也是对新《环保法》所创立的环境治理新格局的确认。

其次，从作为管制者和被监督者的政府方面看，新《大气污染防治法》秉承了新《环保法》对政府角色的双重定位，既肯定了政府作为唯一的环境监管者的主体地位，又秉承新《环保法》的立法精神，再次确认了政府的被监督者地位。新《大气污染防治法》第2条第2款明确规定地方各级人民政府对本行政区域的大气环境质量负责。这是新《环保法》第6条第2款所规定的“地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责”原则在大气污染防治领域的具体体现，表明在这个问题上新《大气污染防治法》与新《环保法》的内在一致性。与新《环保法》一样，这个条款中的“负责”一词，有双重含义。一是对地方各级人民的授权，授权其为本行政区大气污染管制的唯一管制者和跨行政区大气污染防治的官方合作管制者。为此，新《大气污染防治法》授权地方各级人民政府以各种手段管制各类大气污染。从该法的第二章到第七章，都以这种管制手段的规定为主。这些管制手段基本上都有强力的法律制裁措施作为保障。因此，与原《大气污染防治法》相比，新《大气污染防治法》对地方各级人民政府在大气污染防治监管方面的授权，不论在职权范围上还是在职权的刚性程度上都大为增强。二是对地方各级人民政府的问责。有授权就有相应的问责。由于新《环保法》第68条对地方人民政府及包括环保部门在内的所有有关部门在履行环保职责方面的违法情况和处罚做了详细的规定，且这些规定适用于地方各级人民政府履行其大气污染防治职责的情况，因此新《大气污染防治法》不必在大气污染防治领域里重复这些行政问责条款，仅在第126条用“依法给予处分”一语指向新《环保法》第68条(该条详细列举了包括“法律法规规定的其他违法行为”在内的九类可能导致行政纪律处分的违法行为)即可。尽管如此，新《大气污染防治法》在行政纪律问责方面仍有新的规定。例如第22条中关于“约谈”的规定，就是新《环保法》所没有的一项强化政府内部监督的规定。此外，新《大气污染防治法》第二章关于大气质量未达标地区应制定限期达标计划的规定是新《环保法》第28条关于国家环境质量未达标区域限期达标的规定在大气污染防治领域里的延伸和发展。它也是对各级地方人民政府履行环保职责的一项新的刚性要求。另外，新《大气污染防治法》第4条规定了国家环境保护主管部门对省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内的大气污染防治工作进行考核，并且将考核结果向社会公开。这也是对各级地方人民政府的一项有力的监督和约束措施。