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去年底财政部文件明确,本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不属于PPP模式中的社会资本。不过,今年5月中旬出台的国办发【2015】42号文对这一条件有所放宽,即符合相应条件的融资平台公司可以作为社会资本参与当地PPP项目。
张燎认为,PPP项目是政府和社会资本间合作,这样做的好处是项目风险在政府和社会资本间合理分配共担。“但若政府交易对手是当地的融资平台公司,即亲儿子,那这种风险共担是假的,儿子破产老子还得救。现在42号文条件较之前有所放宽,释放出危险信号。”
“如果这条底线(即本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不属于PPP模式中的社会资本)没有守住,那这种PPP项目做出来会成为一个笑话。”张燎称。
PPP项目第三大特征,就是项目是长期合同关系。
在57号文中,财政部对入选第二批PPP示范项目的基本条件之一,就是合作期限原则上不低于10年。
张燎认为,这一点也是区别于短期的BT(建设-移交)项目,因为长期契约的许多特点在BT项目中并不具备。“长期合约背后的道理是PPP项目需要整合实现项目全生命周期管理最优化,从而使得公共产品提供的效率最大化。”
PPP项目的第四个特征就是合理的风险分配。
政府保证社会资本有一定的盈利可能,但不保证一定盈利。目前PPP项目回报机制主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
“现在有一种倾向,用政府可行性补贴来包装明股实债的项目,即PPP项目的回报用项目运营收入加上政府可行性补贴,这两部分收入实际上是给投资人一个固定回报。”
另外一种就是刻意的回购安排,地方政府借PPP模式骗来贷款,建好项目然后回购,让社会资本出局,让当地的融资平台公司来运营。
这些手法也被官方所了解,故57号文中强调,严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,将项目包装成PPP项目。
57号文还对第二批财政部PPP示范项目申请条件予以明确,对采用建设-移交(BT)方式的项目,通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目,财政部将不予受理。
张燎告诉记者,地方政府做假PPP是简单地把PPP模式看成一种替代平台公司的融资工具。
“43号文出台后,原来地方政府融资平台公司被剥离政府融资功能,地方融资只有两个渠道,一个是地方政府债券,另一个是PPP模式。由于地方政府新增债券供给不足,目前下达的2万亿置换债券也只能解决存量的项目,所以对地方新增项目来说,还有大量融资缺口,因此地方融资只能通过PPP来做。所以一些地方只想着借PPP模式能把钱弄过来,管它真假PPP,我觉得这是地方做假PPP的重要原因。”张燎称。
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