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PPP项目为招标代理机构带来转型机遇

2015-10-28 13:28来源:中国招标采购智库作者:朱晋华 陈川生关键词:PPP项目PPPBOT收藏点赞

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目前,适应我国经济新常态的需要,各地出现了引进PPP项目的高潮,招标代理机构应当积极参与其中。

PPP项目的性质不同,适用的法律也不同。如“民间投资使用付费”的BOT工程建设项目采购应当适用招标投标法;政府投资的PPP项目采购应适用政府采购法。其中属于工程的适用招标投标法。因此厘清PPP项目的实质和内涵很重要。

(一)PPP项目的实质、内涵和法律属性

1、PPP合作方式的实质

美国民营化大师萨瓦斯曾在他的名作《民营化与公私部门的伙伴关系》的开篇引用哲学家叔本华的话说:“所有伟大思想都要经历三个发展阶段:第一阶段被视为异端邪说受到嘲笑,第二阶段遭到激烈的反对,第三阶段成为不言自明的真理”。曾经被视为无稽之谈的公共部门民营化思想显然已在当今国内外政府治理领域遍地开花,公私合营成为了政府解决公共项目运营资金难题的“真理”。萨瓦斯将公共部门与私营部门的合作定性为伙伴关系的建立,不仅要合作更要相互信任进而实现共赢。

现实中我国已经将基础设施的建设模式由原来的政府投资向公私合营模式(Public-Private-Partnership, PPP) 转变。政府的积极性首先来自对自身资金压力的缓解,私人企业资本的参与动机更多的体现提供优质产品和服务,以便于其他市场业务的开展。

PPP 项目本质上属于公私关系合作的制度安排,相比项目的投资回报率而言,产权和收益的归属是社会资本投资公共项目的核心关注点。所谓丑话说在前头,PPP模式必须针对项目特点,事先确定合同期间所有权和经营权的归属。政府将项目所有权转移给私人部门,相当于从私人部门融资;私人部门将所有权转移给政府,政府便可获得项目资产。总之,发生所有权转移对于政府和私人部门来说都将带来效益。

如果单纯从融资角度看问题,PPP并不是一种理想的融资模式,因为社会资本要求获得理想的投资回报,其回报水平一定会高于银行贷款利率,当然也会高于财政资金的融资成本,因此PPP模式所筹集来的社会资本是一种比较贵的资金,且需要政府和社会资本建立长期合作伙伴关系。既然这样,我们为什么要积极引进PPP模式?显然项目融资只是手段,不是我们推进PPP项目的目的,不能简单地讲,PPP项目就是融资项目。有些PPP项目不需要政府资金,如“民间投资使用付费”的BOT工程建设项目,因此不能简单地讲PPP项目就是政府投资项目。国家全面推行PPP合作模式,最重要的原因是通过学习PPP项目的核心思想,通过政府与各种类型的社会资本投资主体进行合作,推动国家基础设施建设,提供全面的公共服务并改善政府行政的质量和效率。在中国特色的市场经济环境下充分发挥市场配置资源的作用。从财政管理的角度审视,其根本目的是深化投融资体制改革,促进项目运作和管理体制机制创新。

2、PPP合作方式的主体

PPP是Public Private Partnership三个英文字母的缩写,中文直译为“公私合伙”或“公私伙伴关系”或“公私合伙制”。我国的投资项目不分公共项目和私人项目,而是分为政府投资项目和企业投资项目。依据我国国情,我国PPP合作项目的私方定义为“社会资本主体”。

国家发改委颁发的PPP项目通用合同指南第六条定义:政府主体“1.主体资格 签订项目合同的政府主体,应是具有相应行政权力的政府,或其授权的实施机构。”第七条定义:社会资本主体“1.主体资格 签订项目合同的社会资本主体,应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,或其他投资、经营主体。”上述主体中的所谓“符合条件”, 2014年11月29日财政部颁发的《政府和社会资本合作模式操作指南》第二条做了解释:“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”即不属于本级政府的其他的国有企业可以作为社会资本的组成部分,如重庆市的PPP项目其合作伙伴不允许重庆市政府的融资公司或国有控股公司参与,但是中国水利、某省建工等国企可以作为该市PPP项目的社会投资主体参与PPP项目。

3、PPP合作方式的法律属性

世界各国对PPP的定义有很大不同,但其基本属性都将其界定为政府部门和私人部门的合作。虽然我国以公有制为基础,但也将政府和企业的合作关系称之为PPP项目,这是从合作双方在民事合同关系中的法人属性决定的。

原标题:PPP项目为招标代理机构带来转型机遇
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