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二是对于单一来源采购,PPP项目须严格考量其自身条件。因为根据《政府采购法》第三十一条的规定:“符合下列情形之一的货物或者服务,可以依照本法采用单一来源方式采购:(一)只能从唯一供应商处采购的;(二)发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的;(三)必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。”对于何谓“只能从唯一供应商处采购的”?《政府采购法实施条例》第二十七条予以了细化规定:“政府采购法第三十一条第一项规定的情形,是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术,或者公共服务项目具有特殊要求,导致只能从某一特定供应商处采购。”因此,对于拟采用单一来源采购的PPP项目,在实施采购方式之前,须进行充分的市场调研,确定市场上是否只有一家社会资本能够提供相应的服务。
三是对于公开招标,并不适用于所有的PPP项目。虽然《政府采购法》第二十六条明确规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式,虽然公开招标的公开、公平、公正性相对于其他政府采购方式来说,最强也最透明,但因PPP项目的特殊性,并不是所有的PPP项目均适用公开招标方式。对此,《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)第十一条已经予以了明确的规定:……。(七)采购方式选择。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策,且采购中不作更改的项目。”
四是对于竞争性谈判,PPP项目须慎重使用。根据《政府采购法》第三十八条的规定:“采用竞争性谈判方式采购的,应当遵循下列程序:……。(五)确定成交供应商。谈判结束后,谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价,采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商,并将结果通知所有参加谈判的未成交的供应商。”所以,由于PPP项目的超级复杂性,单纯以“符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则”的报价导向评审,并不一定适用于所有的PPP项目。
五是对于竞争性磋商,PPP项目大有可为。竞争性磋商与竞争性谈判的最大区别,是一改竞争性谈判的价格最低导向原则为综合评分最高导向为原则,这比较契合复杂的PPP项目的特点。同时,《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的出台目的之一,就是为了推广政府和社会资本合作(PPP)模式的工作需要。另外,根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条的规定:“符合下列情形的项目,可以采用竞争性磋商方式开展采购:(一)政府购买服务项目;(二)技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的;(三)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的;(四)市场竞争不充分的科研项目,以及需要扶持的科技成果转化项目;(五)按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。”竞争性磋商的适用范围广泛。
五、结语
《政府采购法实施条例》对PPP项目的影响,并不仅限于前述三类,对于PPP项目的预算管理,也是属于重大影响之一。对于需要使用财政性资金的政府付费和可行性缺口补助PPP项目,因根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》的规定,财政性资金的使用,均须纳入预算。同时,根据《政府采购法实施条例》第二十九条的规定:“采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划,报本级人民政府财政部门备案。”以及第三十条的规定:“采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额。”对于政府付费和可行性缺口补助PPP项目,因PPP项目的长期性(跨年度),对于预算编制、审批、执行等,那将是一个重大的考验。《政府采购法实施条例》对PPP项目的影响,也非本文寥寥数语所能尽述,限于篇幅,仅选其一二,发表一些个人的且并不一定正确的看法,以期抛砖引玉。
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