PPP项目成败的四个关键因素

本文为河北省财政厅ppp处调研员李士宗先生授权民生宏观发布，个人观点，不代表任何单位。欢迎与我们分享您的研究成果和成功案例，申请加入清友会PPP研究中心交流群请添加微信zhenxincass，务必注明机构职务和姓名。

基于笔者近几年项目工作的实践，尤其是站在政府的角度，联系与项目有关的财税、发改、金融、土地、环保、工信等部门，为引进项目、促成项目落地投产服务工作的实践，以及一年来从事PPP具体工作的实践，对ppp项目的成败因素进行了一点思考，写出来供大家批评指正，希望能对从事有关ppp工作的人员提供多一个参考。

一、PPP项目成败的四个关键因素

第一个因素：关系。即政府方和社会资本方之间的关系，其好坏、深浅、信任度高低是决定PPP项目成败的第一个关键因素。常有讲课者把PPP比作一场婚姻，一场政府和社会资本合作的婚姻，那么，这场婚姻的成功或者失败，毫无疑问首先取决于双方的关系好坏和深浅，取决于互相之间的信任度。就像是素不相识的一男一女，只有经过一个相识、相知、相爱的过程，互相之间建立了比较好的、深的、稳固的信任关系，才能成功走进婚姻的殿堂。

以项目为例：1，X市W项目，政府方和社会资本方此前已经接触两年，互相已经相当了解、信任，正在谋划一个项目(一场婚姻)，该项目符合国家政策，已经具备雏形，上级政府推广应用PPP模式，还有专项资金奖补，双方迅速友好协商，按照PPP模式结婚好了;2，L市X项目，这个项目更是说明婚姻成败首先在于双方“关系”好坏深浅的最好例证。因为该项目双方早已相识、相知、相爱多年，甚至合作生过小孩(项目)，双方关系深厚、稳固，互相信任。对当地政府来说，该社会资本方是本地政府之前成功引入的战略投资者，长期合作伙伴;对社会资本方来说，当地就是一个家，或者像家一样的需要深耕的一块土壤。目前政府开放基础设施和公共服务领域供社会资本投资，何乐而不为呢!有什么困难大家一起来克服，按照PPP模式继续生就好了。截至目前该项目进展很快，后续虽有不少困难但双方一定会想方设法克服，成功率很高。

当然，以上只是项目迅速成功的案例，现实中并不是所有项目的双方早就认识，大多得经过一个相识、相知、沟通、了解和互相比选的过程。目前我省大多项目就处于这样的项目“识别”或者“准备”阶段。客观地讲，一家(政府)有女(项目)百家(社会资本)求是正常的，而一家(社会资本)有男(资金、技术、管理)求百家(政府)也是正常的。只要没有许出去，就有权继续求。但是长期不停地求来求去，连个初步意向也难定，则一定有问题。要么是自己(项目)本身条件太好，挑来挑去挑花了眼(目前少见);要么就是自己(项目)条件相当差，别人看一眼就走了(目前不少见);要么就是不上心，或者心理状况欠改善，导致敷衍了事、挑东捡西、有花无果，不能谈成。有的地方政府方或者社会资本方草率签署了意向协议，但是后来又来了几家更好的，而前面已经签署意向协议的政府方或者社会资本方仍在继续纠缠、不愿放弃，这样拖泥带水、谈来谈去、久拖不决，难以建立一对成熟的、可以托付终身、互相信任的“合作关系”，PPP婚姻何时能够成功呢?

简而言之，在维护己方核心利益的前提下，双方关系好了、信任度高了，遇到困难，克服困难也好搞成;反之，关系不到，不是困难的事情也可能被当成困难，步履维艰。

第二个因素：实力。即政府方和社会资本方的实力、综合实力。“实力决定一切”，这句话在PPP项目实践中仍然成立。如果社会资本方综合实力超强，比如恒大、华润、保利、万科、华夏幸福等，在业内资金、技术、管理、设计、施工、维运、人脉关系一样不缺，搞起项目来就会攻城略地、很少失手;同样道理，如果某地政府实力超强，领导层团结一致谋发展，政治生态长期和谐稳定，投资环境、经商环境优越，久而久之则商贾云集、落地项目一个接一个。我省走在前面的L、Z、T、S、X五个市的几个PPP项目就是如此，要么社会资本方综合实力强，要么当地政府方综合实力强，要么双方都强。

反之，有的社会资本方综合实力不够，要么自身规模小、自有资金少、融资能力差;要么资质不行、业内声誉不够、缺乏相关行业设计、建设和运行管理经验，协调规划、发改、财税、土地、环保、工信等有关部门、解决项目面临各种问题的实力也不足，这样的社会资本方即便侥幸勉强与当地政府草签了协议，在后续执行中也会因为自身综合实力不够而步履维艰、拖拖拉拉，延缓项目进程;更有甚者，一些相当小的基金、机构、公司，抱着先揽活再筹资、组建联合体的目的，或者仅仅为了找点儿活干的目的，就着PPP热的东风，到处忽悠、吹牛，给各地政府及PPP有关部门、单位平添了许多工作量,甚至给政府方造成了一种错觉，以为一些投资缺口巨大、未来投资回报无保障或者很不确定的项目也有社会资本感兴趣，结果是大大小小的社会资本方像走马灯似的来了，又像走马灯似的走了。这是社会资本方实力差，弄不成。

另一方面，有的地方政府综合实力不行，财力强弱不说，领导层软弱、涣散、无力，领导人更换频繁，地方投资环境、经商环境差，真正谈项目的来了爱答不理，或者态度先热后冷、先把社会资本引进来再“关门打狗”。久而久之，该地即使有比较好的PPP项目, 投资方也会评估再三、犹豫再三，在谈判中寻求各种保证，力求规避各种风险，结果难以谈拢，谈拢了也难以顺利执行。

第三个因素，项目本身，即项目的“含金量”、“收益率”。PPP备选项目相当于政府向社会推出的一款产品，能否卖出去，产品质量、“性价比”、“收益率”很关键。目前财政部门主导的PPP项目都是“公益”类项目,但是社会资本没有一个是正真的“公益”资本。所有的社会资本(包括专门的PPP中介咨询机构、国企、央企、民企)都是首先为逐“利”而来、为淘“金”而来、为赚“钱”而来，就某一个具体项目而言，他们并不担负任何“社会公益”责任，如果地方政府提供的PPP项目无利可图，社会资本会扭头就走。“没有一把米，叫鸡都不来”。

目前多数给排水、供暖、供气项目，主要靠使用者付费就可以基本保障投资者的合理回报，社会资本很有投资热情，成功率高;智能交通、视频监控、停车场地收费管理类PPP项目更是从来不缺民间投资者;一部分垃圾处理、污水处理、水环境治理等项目也可以通过部分政府付费解决问题;据笔者观察，难的是一些投资额较大、回报不足、地方政府又财力不够、不捆绑或者无捆绑可开发资源的项目。个别这样的项目即使入选了“示范项目”，也难保顺利实施和完成。比如某收费高速公路项目，乍一听不错，实地一考察，地广人稀车流少，位置偏远房地产资源面前也不太值钱;又好比旧社会一个大户人家身负巨债的丑公主，如果不“陪送”两个漂亮丫鬟，真不好嫁出去。

有的基层政府舍不得把“含金量”高、收益率高的“好”项目拿出来做PPP模式，而把一些资金来源少、回报率低的项目上报做PPP;还有相当大一部分对社会资本来说“弃之可惜、食之无味”的“鸡肋”项目在“项目识别”和“项目准备”阶段徘徊，其项目进度慢、落地率低应在情理之中。

第四个因素：人。干事情的人。所有的事情几乎都是人干的，同样的事情，干的人不同，结果可能不同。PPP项目也是如此。在这里，我们把政府方和社会资本方中从事PPP项目工作的人分为两种，一种是领导，一种是工作人员。就笔者观察，PPP项目推进快的地方，其政府领导和项目有关方主要领导在必要的时候，往往和常务副职、财政部门的主要领导一起冲在一线，亲自抓、亲自分析问题、想办法解决问题;而项目推进慢的地方这种情况则很少见，这应该与领导对PPP的态度有关;在九月的一个全省PPP座谈会上，相当一部分基层财政部门的PPP工作人员仍然在提问“PPP项目应该由谁作实施机构?财政承受能力论证应该由谁来做?”等相当初级的问题，可以想象，提问者不干则罢，如果“以其昏昏，使人昭昭”地干PPP工作，其效果、成败可想而知。