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过去:丰富的“前PPP”经验
《中国政府采购报》:去年10月,李克强总理提出要积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式。此后,PPP就成了一个热词。各位怎么看这个热词?
高存红:PPP项目对于国信而言不算陌生。2002年,国信作为牵头顾问,成功完成奥运场馆鸟巢的法人招标工作,是第一个典型的PPP项目。国信在2004年专门成立了产权事业部,专业从事PPP类项目,已积累了很多经验。
李杭:我们的海外项目较多。我们代理过斯里兰卡等国的PPP项目。然而,PPP虽然是舶来品,但我仍觉得要在国内做好PPP,要学习的东西还很多。
《中国政府采购报》:PPP在我国广泛使用与认可是在2013年与2014年前后,在这前后社会与业界对于PPP的认知发生了哪些变化?
高存红:2013年前,PPP这个词还主要存在于学界中,在市场中出现的频率并不高,在实践中都是以BOT、TOT等形式存在。2014年是PPP模式的分水岭。2014年前,PPP项目主要集中在传统的市政公用领域,如污水处理、垃圾处理等领域,没有全面普及。2014年之后,国家自上而下地推广PPP模式,政府部门使用PPP模式的意愿性越来越强烈,使用PPP模式的项目越来越多,PPP模式的市场环境发生了天翻地覆的变化。
《中国政府采购报》: PPP是否完全等同于以往的BOT、BOOT等项目类型呢?
丁红伟:相较其他项目类型,PPP模式有三个明显的特征。一是涉及政府、社会资本、代理机构、咨询公司等多方机构,二是所需知识领域相对广泛,产业、政策、投融资、法律、财务、工程管理、招投标等都有所涉及,三是从前期的项目识别、评估、准备,到谈判签约、建设以至运营、移交,整个过程复杂漫长,在国内缺少成功的经验可以借鉴。
《中国政府采购报》:国外对于PPP模式的理念与实施方案,与国内具有哪些差别?
岳小川:PPP在中国提出的大背景是解决地方政府的债务。PPP是国外引进的概念,从国外PPP的实践来看,并不是用于从解决债务,而是解决公立机构在工程采购中的机制僵化问题。如果引入社会资本,将极大提高效率。以挪威为例,挪威的公路大部分都是免费公路,部分公路建设是采用PPP模式。在国内,免费公路很难实行PPP模式,因为缺乏回收资本的盈利模式,而在挪威PPP模式的公路都是政府主导把资金返还给社会资本,社会资本的盈利模式依靠政府资金,而不是依靠收费。而PPP模式在挪威也广泛施行,除了公路、水厂、垃圾场以外,包括医院、消防队、养老院、监狱都有运用。但挪威应用PPP模式的着眼点和中国不同,他们看重的是PPP模式带来的管理效果,而不是解决资金问题。
现在:面临法律与实务等多重问题
两法适用性问题难界定
《中国政府采购报》:看来,不少代理机构在PPP政策出台之前,就有丰富的相关项目经验。可以说,这样的公司天然带有PPP基因。这是否意味着这些公司做起PPP项目来驾轻就熟?
丁红伟:实践中,我最困惑的是两法适用性问题。政府采购法实施条例和招标投标法实施条例基本划清了两法在单一类采购中的界限,但是PPP项目多是既包含货物、服务,又包含工程的复合型招商。我们代理的北京兴延高速公路政府与社会资本合作(PPP)项目是财政部第二批PPP示范项目名单中的一个项目,就是这样的情形,希望各位能帮我解答。
岳小川: PPP项目在政府采购法律体系中被视为服务类项目,国际上通行做法PPP都是属于政府采购。前财政部政府采购管理办公室主任王瑛曾指出,按照政府采购规则选择PPP合作方是国际通行做法,因为PPP是政府为了提供公共服务而进行的一种特殊采购活动,属于政府采购范畴,应当被纳入政府采购监管体系。国际上普遍将服务和工程特许经营权的授予视为政府采购公共服务的一种方式,并将其纳入政府采购制度监管,而不是单纯地将其作为一种基础设施和公用事业的融资方式。世界贸易组织、联合国和世界银行等国际组织和有关国家在选择PPP合作方时都遵循政府采购规则。
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