孙佑海：环境风险防控是不是该立法了？-北极星环保网

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重大事故环境风险防控和应对处置，法律法规体系什么样?改革开放30多年来，我国先后修改和制定了《宪法》《民法通则》《物权法》《侵权责任法》《刑法》等基本法律，其中构建了一系列有关资源利用和生态环境保护的法律规范。如《民法通则》和《物权法》对自然资源的所有权和各种用益物权作出了较为全面完整的规范，《侵权责任法》设专章对环境污染损害的侵权责任作出了规定，《刑法》设专章形式规定了破坏环境资源保护罪，为保障自然资源产权，保护生态环境，推进资源合理利用，提供了法律依据。

我国制定了《清洁生产促进法》《循环经济促进法》和《城乡规划法》3部有关推进产业、能源绿色转型和国土空间规划的法律，为推进经济发展转型和国土空间合理规划奠定了一定的法律基础。

我国还制定了《土地管理法》《矿产资源法》《海域使用管理法》《煤炭法》《节能法》《可再生能源法》《森林法》《水法》《草原法》《渔业法》10部资源利用和管理方面的法律，奠定了资源利用与管理的法律框架体系。

我国出台了《环境保护法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《环境影响评价法》《野生动物保护法》《水土保持法》《防沙治沙法》和《海岛保护法》12部环境保护与污染防治方面的法律，形成了比较完整的环境保护法律和制度体系。

目前，我国已经初步形成了绿色转型发展与国土空间规划、资源利用、环境保护领域为核心的法律体系。体系涉及多个部门，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律法规以及其中所规定的民事、行政、刑事以及经济、社会等方面的法律制度规范所构成。

从制度分类的角度来看，我国已经形成了以行政管制制度为主，以资源财产权制度与经济激励制度以及社会参与制度为辅的法律制度体系框架。

其中，绿色转型发展与国土空间规划方面的法律制度，侧重在发展规划、产业政策、国土空间规划等经济发展的源头预防污染和生态破坏;资源利用方面的法律制度，侧重在自然资源规划和生产利用的过程预防污染和生态破坏;环境保护方面特别是污染防治的法律制度，侧重在生产利用过程与末端治理环节防治污染和生态破坏。

在重大事故的环境风险防控和突发环境事件应对处置方面，法制建设的进程也在不断加快。

2004年制定了《固体废物污染防治法》，对产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物单位的应急工作提出了要求。2005年国务院办公厅印发《国家突发环境事件应急预案》，从事件分级、组织指挥与职责、预防和预警、应急响应、应急保障、后期处置等几个方面对突发环境事件应急工作进行了全面规范。2007年《突发事件应对法》对包括突发环境事件在内的突发事件应对法律制度体系做出了全面规定。2008年修订的《水污染防治法》设置水污染事故处置专章，为应对水污染事故作出了规定。2014年新修订的《环保法》第47条，对突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等做出了要求。

对《国家突发环境事件应急预案》进行修订。2015年全国人大常委会修订了《大气污染防治法》，对有毒有害气体环境风险预警、重污染天气和突发大气污染事件应对作出规定。《危险化学品安全管理条例》对预防和妥善处置突发事件造成环境污染作出规定的同时，环境保护部出台了《突发环境事件应急管理办法》等一系列部门规章或规范性文件，各地通过制定法规或规章也对突发环境事件应对法律制度建设做出积极探索，相关制度建设明显加快。

但是，越来越多的制度却没有遏制住重大事故以及相应的环境污染生态破坏事件发生的势头，给人民群众的生命健康造成严重的损害。当前，我国严峻的环境安全形势尚未得到根本扭转，环境风险异常突出，事件总量居高不下。据统计，全国平均每天都会发生1～2起突发环境事件，2013年全国发生突发环境事件712起，呈持续增长趋势，教训十分深刻。

重大事故环境风险防控和应对处置，制度有哪些缺陷?总体来看，我国在重大事故环境风险防控和应对处置方面，立法工作跟不上实际的需要。

1.在突发环境事件处置方面，存在诸多的法律空白和滞后，政府和有关部门法定职责不清。虽然《国家突发环境事件应急预案》对各级人民政府和相关部门的职责做出了明确规定，但是这些职责规定过于原则，也缺乏法律约束力。

一是地方人民政府属地管理职责不清，部分地方对于跨界事件相互推诿，还有部分地方认为重特大事件应由上级人民政府组织应急响应，先期处置不及时。

二是环保部门的法定职责界定不清，部分地方要求环保部门承担突发环境事件应对的所有任务，这远远超出环保部门的能力，还有部分地方环保部门对法定职责把握不清，导致屡被追责。2012年环保部门有264人因失职渎职被纪检监察机关追究责任，占违纪违法环保人员的40.9%，比上年增长18.9%。

三是其他部门的法定职责界定不清。这次天津港的爆炸和2005年松花江水污染事件，都是典型的由安全生产事故处置不当引发的。

2.环境风险控制要求缺乏法律依据。

比如，环境风险评估法律依据不足。编制突发环境事件应急预案的基础是开展风险评估，因此环保部出台了环境风险评估的技术方法，要求企业事业单位开展环境风险评估，但是这些要求在法律法规中没有明确规定，导致推动困难。

再如，环境安全隐患排查治理和采取环境风险防控措施的要求于法无据。企业事业单位的有关设备正常运行多年后需要定期排查治理环境安全隐患，采取更多的环境风险防控措施，法律法规对此缺乏强制性规定。

再如，环境风险预警制度尚未建立。突发环境事件往往影响巨大，损害难以逆转。预防这类事件发生或减轻事件危害的有效办法是建立环境风险预警制度，要求企业事业单位和敏感目标及时预警，及时采取措施。我国目前关于环境风险预警制度尚未建立，法律法规缺乏针对性规定。

3.突发环境事件应急准备制度存在空白。

比如，环境应急预案管理制度不健全。虽然环境保护部出台了环境应急预案管理的规范性文件和预案编制指南，但是这些文件的法律位阶过低，对政府和企业缺乏约束力。

原标题：孙佑海：环境风险防控，是不是该立法了？

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