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明确环境资源公共属性,防止环保法律效力“严重减损”
课题组认为,在我国民商法、经济法、行政法等相关法律中,总体上尚未建立形成有利于生态文明建设和可持续发展的理念、原则与机制,尚未建立形成完整的自然资源和环境资源产权法律制度体系和民事法律责任体系,生态文明的有关法律特别是环境保护方面的法律受其他领域立法的冲击,实际法律效力“严重减损”。
孙佑海介绍,这种“严重减损”在民事立法中,主要体现在环境保护的预防原则缺失、资源使用的可持续利用原则缺失和环境权(包括人身权和物权领域)方面的规定缺失等方面。
而法律中没有明确有关物权的权利人在使用占有、收益、处分等各项权能时必须遵守环境保护的义务,并且我国民事主体制度忽视了公众对干净的水、清新的空气、优美的环境等方面的物质和精神上的要求,对相关的环境权缺乏必要的保护措施,这也是导致“减损”发生的一个原因。
“为解决其他经济和资源领域立法的冲击使得环境法律作用‘严重减损’的问题,在相关法律中规定保护环境的内容十分必要。因此,应当积极研究探索我国整体法律体系的生态化和绿色化,使得有利于环境保护的法律制度和措施在各个领域都能持续不断地发挥应有的作用。”孙佑海强调,民法典编纂已经列入新修改的十二届全国人大常委会立法规划,在民法典编纂的过程中,应当特别注意把生态文明建设以及环境保护的理念、原则和重要规范纳入其中。
课题组建议,首先要在宪法和法律中明确规定环境的法律内涵和外延,明确规定其公共资源或者公共共用物属性;二是把推进生态文明建设以及保护环境的原则纳入民法典编纂;三是将环境权作为人身权的一项重要内容,建议在民法典编纂过程中,对人身权制度的“绿化”做认真研究,把环境权纳入人身权的有关规定中。而把环境物权纳入物权规范,进一步明确物权使用不应损害公共和私人环境权益以及完善有关侵权责任的规定等内容,也是解决环境法律作用“减损”的具体措施。
此外,课题组还建议在不断完善环境法律体系和整合现行法律制度的基础上,以《环境保护法》和各专项污染防治法为基础,深入开展环境法典的理论研究和体系结构的设计论证,动员各界力量广泛参与,为全面开展环境法典的编纂奠定深厚的理论和社会基础。
开启立法新模式,为环境保护提供科学、有效、可操作的法律依据
“解决环境立法问题,有必要建立党内法规与国家环境法律法规的衔接制定体制。这一建议不仅有利于解决我国当前环境管理的实际困难,即党政不同责问题,更符合十八届四中全会提出的国家治理体系现代化的战略要求。”孙佑海表示。
《水污染防治法》正在修订过程中,课题组认为,可以以此进行试点。《水污染防治法》修订时,在总则中规定“各行政区域的水污染防治工作应定期向同级党委汇报”,同时启动党内环境保护法规的制定工作。按照国家环境保护法律和“水十条”的要求,由中共中央制定党内法规或者通知等规范性文件,规定各省级党委和政府的水污染防治责任,并进行定期考核,把对各行业、各部门和各区域的水污染防治考核结果报中组部,作为干部使用任命的依据或者参考。
部门利益是制约我国环境立法的重要问题,要想确保环境法律法规从上到下都得到有效贯彻落实,应在立法阶段建立超越部门利益的立法启动、起草体制和机制。
课题组认为,对于法律制定或者修改的启动,可以由全国人大常委会根据执法检查或者调研来决定启动,也可以由国务院提请全国人大或其常委会审议来启动。而全国人大或其常委会决定启动环境法律的制定或者修改的,只能由全国人大常委会会同有关专委会或者工作委员会负责草拟条文,不得委托国务院法制办甚至各部委局起草草案。全国人大常委会有关专委会或者工作委员会进行调研拿出草案后,可以召集国务院法制办和各部委局听取意见,但这些意见只能供全国人大参考。
“建立新的立法设计方式的目的在于解决环境法律法规操作性不足的问题。当前我国严峻的环境污染形势主要源于政府的权力过大和法律法规过于原则。”孙佑海说。
如何解决法律法规操作性不足问题,同时限制政府权力,是“以一揽子解决方式改进环境立法工作”这一建议提出的中心所在。
课题组认为,建立新的立法设计方式,主要是为了避免法律制定者希望把法律细化的任务推给法规,而法规细化的任务又推给部门规章的问题出现。过度原则的环境法律不利于执行,而较为详细的部门规章则带有浓厚的部门利益色彩。因此,要转变这种立法设计方式,在制定法律时,就要做出详细的一揽子规定,事先预计可能存在的问题并予以解决。如果同时规定不了的,可以规定配套规范和标准的制定期限。
此外,课题组还建议继续加大信息公开力度,提高环境立法公众参与程度,并贯彻“多规合一”,促使各规划相互协调,优化污染防治和生态保护的空间结构。
“为保障环保规划的作用得以真正发挥而不是沦为不停改动的‘鬼划’,应当学习国际上的成熟经验,重构环境政策和法规体系,提高环境规划、标准在环境法律体系中的地位。”孙佑海强调。
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