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财政风险如何防范
从地方政府的角度来说,为了防范盲目上马PPP项目带来的风险,应该努力完善监管体制,防范财政风险。
首先,完善项目审批机制。并不是所有项目都适用PPP模式。国际社会一般用物有所值方法来定量和定性地判断,一个项目是否适宜采用PPP模式。
其次,建立专门的PPP管理协调机构。发达国家的经验表明,专门的PPP管理机构对于规范政府行为,减少多头管理,提升PPP项目运行效率等有着非常重要的作用。
从我国的国情出发,建议在中央层面建立专门的PPP管理机构,成员涵盖财政、发改、住建、交通等部门,以加强其统筹协调的作用。在省级层面设立相应的PPP管理协调机构,也应积极探索。
PPP管理机构要致力于提高PPP项目的透明度,积极向公众宣传,争取社会公众了解和支持,努力减少项目建设和管理中的权钱交易、利益输送等行为。
第三,健全绩效考核机制。在现行政府绩效评估机构基础上,逐步建立PPP项目评价体系。
首先是政府绩效评估。财政部门作为资金拨付机构必须成为政府绩效评估的主体,这是事前评价的核心。履行事前、事中、事后全过程审计监督。
其次是专家与中介评价。要让专家和民众广泛参与评议,保障公众的知情权,切实实现政务公开,提高公民评议的水平和效率。专家主要负责解决一些技术上的难题,协同政府部门确定指标、标准,对各部门的支出绩效进行评价。
另外,审计部门评估。以审计部门作为评价组织体系中事后监督评估的主体,以保证评价结果的客观公正,又体现了绩效预算的决策民主化功能。
同时,要强化PPP项目绩效评价管理。PPP项目绩效评价管理主要分为项目管理、完成时间、完成质量三个方面,考核的重点在于项目质量和管理效率。当然,在具体执行中,要看绩效目标是否明确、细化、量化、按流程管理批复等方面。
此外,在政绩考核体系中,是否可以尝试把吸引多少社会资本作为重要的考核指标,以推动地方政府积极推广和应用PPP模式。
PPP推广要遵循法治
PPP项目的成功实施离不开法治和契约精神。我国当前PPP相关规定散见于各部委和地方政府法规,缺乏系统的PPP法律框架。
政府部门应该努力创造适宜的政策法律环境,健全利益共享和风险分担等相关机制,加强项目运作的规范性,并减少推行PPP模式的制度摩擦,降低私人部门的参与风险。
从具体国情看,我国宜采取专门立法为主、单项立法为辅的模式来规制PPP模式。总体上来讲,应建立以宪法为首,以公用事业特许经营法的专门立法为主,以大中型项目单项立法作为补充,以地方法规、行业法、公司法、招投标法等法律法规相配套,以其他文件作指导的完善的法律体系。
PPP专门法律应该具有较高级别,以便更好地规范以下内容:PPP范围的界定;明确政府部门和私营部门各自的权利和义务;PPP项目的采购程序;PPP合同的修改、退出机制以及纠纷处理机制。同时,在PPP专门法律的指引下,相关部门应该借鉴国际经验,积极引进和确定PPP示范文本和标准合同,以推动PPP项目的规范实施。
为解决社会资本参与PPP项目的后顾之忧,还需在财政预算、土地使用、融资机制等方面做出相应变革。
PPP模式独有的长期付费机制,如政府付费或补贴的项目,需要配套的长期财政预算安排的支持,这些应该列入财政中长期规划。目前,我国施行的年度预算,使得PPP长期付费项目的款项支付很难保证。
为此,必须建立中长期预算安排,并将PPP项目中涉及政府支出责任的部分予以明确列示,以确保项目能够得到及时支付。
改革PPP项目的土地使用制度。目前,我国的PPP项目多是先选定投资人,项目涉及地块即使挂牌,也必须是定向协议出让形式,以确保投资人设立的项目公司能拿到地块,但这不符合土地招拍挂制度的要求。因此,针对PPP项目,应该修改相关法律,明确其土地定向协议出让的合法性,避免法律瑕疵。
完善PPP项目融资机制。目前,PPP项目中的涉及收费权时,一般参考应收账款相关规定申请质押融资,但银行方面的认可度不高。同时,以项目本身产生的现金流归还贷款的项目融资方式,在我国目前国情下推行较难。银行比较认可的方式仍被简单界定为信用贷款,这就无法发挥PPP项目风险隔离的优势,不利于吸引社会资本参与。
为此,应该在国家层面,引导银行等机构认可收费权质押、认可项目融资等PPP项目独有的融资方式,积极吸引金融机构向PPP项目提供资金支持,以推动PPP项目顺利发展。
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