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然而,纵观各类文献不难发现,PPP模式的物有所值概念并未有着统一的定义。如同济大学彭为等在《公私合作项目物有所值评估比较与分析》中转述他人的解释为:“它(物有所值)是指以公共部门交付类似项目所需的等量资金情况下,通过使用PPP模式能够提供更好的服务”;东南大学李启明等在《基础设施PPP项目的VFM评估方法研究及应用》中则表述为:“物有所值是项目采用PPP模式后全寿周期成本与传统模式下公共部门建设、经营总成本相比较后可以得到的价值增值”;上海市发展改革研究院金融研究所所长、管理学博士任新建在“PPP物有所值评价解析”中,转述了财金113号文的名词解释后说:“显然,物有所值是一个比较的概念,也就是说,值不值是通过事先预设的某个(些)主观或客观的标准进行衡量对比后得出的带有明确倾向性的结论”;此外,还有业内人士的其他定义。这些定义虽仁者见仁智者见智,无法以孰是孰非论,但大多仅从采购方政府(公共部门)的角度来理解与定义物有所值。
若从商品经济的发展出发认为,物有所值是指交易行为中交易双方对自已的付出与收益进行价值衡量后的预期满足。这一定义回归了物有所值概念的本原,应用于当前的PPP模式,将会表达出以下几个层面的意思:一是有确实的买卖对象与确定的买卖意向或买卖行为,买卖运作是受法律保护的合法市场行为;二是采购方(买方)和被采购方(卖方)都有权力用自已设定的评价标准、期望目标“对自已的付出与收益进行价值衡量”,从而保证了买卖交易的自愿及公开、公平与公正原则;三是衡量的标准是实际存在着的标杆,用三只羊的等价物货币换回牛的人“确有”好牧场,也“有”扩大牧场的规划和条件。这些“有”都是实际存在的而非主观“设定”的标准,只是“用来”衡量的标准是从众多“实际存在的标杆”中遴选的一项或几项而已,从而保证了《指引》规定的“评价应遵循真实、客观、公开的原则”和标准的可索性原则;四是通过价值衡量,买卖双方各自得到了“预期满足”的结果。所谓“预期满足”,应用于PPP模式,是因货物(服务)在一个具有较长时间段的全生命周期中存在太多的变数,一切被量化的收益(价值)都只能是预测值,且无论你的预测手段是多么的科学高明,不到货物全生命周期终结,谁也不能保证这些设定的收益(价值)一定会实现。因而在项目合作的全过程,双方必须有法律约束、有风险分担、有“激励相容”等等机制相辅助。
PPP模式下进行的物有所值定性评价
如何进行物有所值的定性评价?《指引》提出的六项基本指标及其主要考核内容和补充指标所要涵盖的其他影响因素已是答案。此外,财政部财金[2014]76号文关于“充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义”,即“政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目,可以拓宽城镇化建设融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制,有利于整合社会资源,盘活社会存量资本,激发民间投资活力,拓展企业发展空间,提升经济增长动力,促进经济结构调整和转型升级”的阐述,也正是PPP模式中,每一个具体项目所蕴藏着的对于合作双方都有的巨大外延价值,是PPP项目应被考核评价的重要内容与因素。
以一座桥梁项目的建设为例。位于河东的古老城市已人满为患、拥挤不堪,经济发展受到严重制约。河西人烟稀少,资源丰富,拥有大量可供开发的处女地。市政府已拟城市西拓,将河西规划为新城区,并拟先建桥以解决交通问题,为河西的开发创造条件。可因一次性投资巨大,市政财力不济而多年未能成就。现政府决定采用PPP模式建桥,拟对建桥采用PPP模式进行物有所值的定性评价。
如果就桥评桥,可能都会注重于从纯经济角度的收益与付出对比上称近论两,在过桥费定价、收取时限、建设成本、后期维护费用以及风险责任分担等等方面过于纠结,甚至为符合某种意图而人为操纵,使真实的“值”与“不值”难以判断,或者“所值廖廖”。由此,必然影响政府与投资者的正确决策。但如果从因桥的建设能实现市政府原定城市西拓的规划、河西土地增值、吸引更多投资、增加创业与就业机会、加快推进城镇化建设等等来评价,又必是另一番结论。但这种评价必须遵循以下原则,即:考核评价标杆的真实、客观与可索性原则、拟建项目建设的必要性原则、技术经济方案的可行性原则、合作双方的契约原则、外延价值的增值原则、政府职能的担当原则等。在为某具体项目进行PPP模式的定性评价时,落实这几项基本原则,有针对性地遴选考核内容。专家们根据“可索性”原则查询资料,然后按程度对应分级计分量化,从而得出某具体项目“通过”或“未通过”采用PPP模式的正确结论。
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