【案例分析】茂名市水东湾城区引罗供水工程PPP项目

案例研究

由中国投资咨询全程担任PPP模式咨询顾问的广东省茂名市水东湾区引罗供水PPP项目，已由当地政府于2015年8月26日与社会投资人北京首创集团成功签约。引罗供水工程作为财政部第二批PPP示范项目和广东省首批市政供水类PPP项目，是广东省基础设施领域与市政公共服务领域采用PPP模式的破题之作，对于未来市政供水领域类似项目由传统政府或采购模式向PPP运作转变提供了可供借鉴的示范案例。

茂名水东湾新城位于茂名南部的滨海地区，面积约168平方公里，常住人口约39万人。引罗供水工程建设总投资约为11.37亿元，工程管道总长约55千米，包括原水输水管线和配水管线，是茂名市政府为了改善新城生态环境、解决新城居民用水问题、保障民生的一重大举措。引罗供水工程建设周期长，投资额度大，采用PPP融资模式有利于降低整个项目的建设运营成本，进一步减轻地方政府财政压力，提高政府服务效率，达到少花钱、多办事、办好事的目的。为此，茂名市电白区政府于2014年成立了引罗供水工程PPP项目领导小组，正式决定引罗供水工程采用PPP模式建设运营。

项目过程及结果

一、项目识别阶段

基于引罗供水工程是茂名市第一个采用PPP模式建设的准公益性项目，茂名市当地政府对PPP融资模式还缺乏系统性了解，对该项目的判断需要有对这个行业有一定的认知的专业咨询机构作出。

中国投资咨询作为项目的咨询中介机构，成立了项目咨询团队。项目团队与项目所在地政府保持了密切沟通：一是向当地政府介绍了最新的国家PPP政策法规文件，PPP项目整体运作情况;二是总结了当前供水行业运用PPP模式的总体趋势;三是介绍了中国投资咨询公司在供水领域PPP项目的实践经验和成功案例。经过上述系统理论培训学习，政府方对项目识别阶段的一些定义、概念有了清晰的认知，避免错误地理解和使用PPP模式。这为《广东省茂名市水东湾城区引罗供水工程项目PPP物有所值评价报告》和《广东省茂名市水东湾城区引罗供水工程项目PPP财政承载能力论证报告》两份报告的顺利编制和通过奠定了基础。

二、项目准备阶段

PPP项目准备阶段最核心的环节就是项目实施方案的确定。PPP项目的初始实施方案编制过程具有一定复杂性，需要考虑项目类型、政府的市场化目标以及项目资产的权属、项目运营安排、计划实施进度、收费机制等诸多因素。为此，项目团队通过比较多种水务行内常见合作模式，分析比较了各类已实施的交易结构的优势和劣势，并综合协调和合理配置各方权利义务。在此基础上，就初步实施方案的确定与政府方进行了反复磋商论证。

三、项目采购阶段

鉴于引罗供水工程项目涉及投资、融资、建设、运营管理及维护等综合需求，所涉专业多且对能力及经验要求也比较高，一家社会资本很难满足全部需求。为保证项目的竞争性，同时又有利于政府对社会资本进行直接的协议监管，项目团队就政府采购方式、社会投资人资格条件、采购流程和评审细则等多方面内容与业主方进行了多轮的汇报和讨论，最终确定了在引罗供水工程PPP项目招标中明确允许联合体投标，但联合体成员不得超过三家，同时对联合体提出了严格的要求。

引罗供水工程项目最终选择采用公开招标方式采购社会资本。项目在资格审查阶段吸引了包括北京首创股份有限公司、中国水利水电第八工程局有限公司、新疆国统管道股份有限公司、安徽水安建设集团股份有限公司、北控中科成环保集团有限公司、中国水利水电第四工程局有限公司等10余家公司参与竞标。

综合考虑多方因素，茂名市政府决定分别将“水电八局—北京首创股份有限公司联合体”、“国统股份—安徽水安建设集团股份有限公司联合体”列为第一、第二候选中标人，通过与两家联合体的磋商谈判，经茂名市政府有关部门同意，最终“水电八局—北京首创股份有限公司联合体”凭借良好的资信、雄厚的资金实力、丰富的项目运营经验、先进的管理理念等优势成功中标。

在《中标通知书》发出之后，茂名市电白区水利水电建设管理中心与北京首创股份有限公司、中国水利水电第八工程局有限公司组成的联合体就具体的协议内容文本开展了谈判工作。

2015年8月26日，茂名市电白区水利水电建设管理中心与北京首创股份有限公司、中国水利水电第八工程局有限公司组成的联合体现场签署了《项目特许经营协议》、《项目合资协议》、《项目工程建设协议》等一系列PPP合作协议，标志着引罗供水这一重点民生工程，进入到了实质性建设与执行阶段。

茂名市水东湾区引罗供水工程建成后，将罗坑水库优质水源输送至新建的占鳌水厂，经水厂制水后供给各片区，可以有效缓解茂名水东湾城区的水东，陈村，旦场等三个片区的生活供水问题。

中国投资咨询公司总经理董建强(前排右一)参加引罗供水工程开工动员会

项目案例评述

一、项目的咨询方案

1、投融资结构。引罗供水工程项目新建部分投资为11.37亿元，全部由社会资本承担融资、建设任务。双方通过合资方式组建项目公司，项目公司资本金5.4亿元，其中3.4亿元由社会资本筹集，政府方以存量约2亿元管网作为政府出资部分，出资资产价值在本项目水厂投产试运营后，按国有资产相关规定进行评估，并确定双方在合资项目公司中股权比例，为了保障社会资本方的运营主体地位，确立了政府方持股比例不高于30%，中选社会投资人持股比例不低于70%的原则，具体投融资结构详见图1。

2、回报机制。引罗供水工程项目是一个准公益项目，兼顾供水任务的同时，还需承担部分水库建设的任务。因此用户付费部分不足以满足项目公司的回报要求，必须由政府提供可行性缺口补贴，以满足项目公司收回成本并获得合理回报的要求。在该项目中，我们经过和政府多次沟通协商，最终确立了保底水量的补贴机制，将水价稳定在一个科学有效的上涨空间内，充分保证该项目的社会效益性。同时，通过保底水量的科学设计，兼顾投资者的经济利益。此外，项目通过超收收益分成机制，防止社会资本方在长期的公益性项目中获取暴利。此方法获得了市场的高度认可和业界的普遍赞扬，现已成为我国供水项目PPP模式的典型运作手法。

3、项目合同结构。引罗供水工程项目包含一个新建项目和一个存量项目，因此，在合同结构设计时也要分为两层。第一层次为水利水电管理中心与北京首创公司联合体一揽子签署的协议体系。第二层次为由项目公司和本项目推进过程中的各有关主体签署的协议体系。如由项目公司与建设施工单位签署的三方建设协议、施工总承包合同，与金融机构签署的融资协议及担保合同，与保险机构签署的保险合同等。其中PPP项目特许经营协议是整个PPP项目合同体系的基础和核心，各个合同之间是紧密衔接、相互贯通的，正是有了这一系列设计缜密的合同体系，才保证了项目的最终签约落地。

二、咨询方案的创新点

本项目合作期长达三十二年，由社会资本承担本项目设计、投资、融资、建设、运营及维护，并设置明确的可量化的绩效指标，有效激励社会资本以运维为导向，统筹考虑项目全生命周期成本，以实现风险最优分配与安排。

首先是创新“政府购买服务”方式，并将可行性缺口补贴义务纳入跨年度财政预算，注重政府履约能力。由政府通过向项目公司支付可行性缺口补贴，满足项目的投资回报要求。

其次是可量化的绩效考核指标及激励相容机制设计。本项目从全生命周期成本考虑，由茂名市电白区水利水电建设管理中心进行监督和检查。管理中心从质量、工期、环境保护、安全生产等方面设置可用性绩效指标，将其作为竣工验收的重要标准;同时，在运营维护期内，管理中心主要通过常规考核和临时考核的方式，对项目公司服务绩效水平进行考核。建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本方在运营维护期的成本高低，以有效激励社会资本从项目全生命周期成本统筹考虑本项目的建设、运营维护及移交等;通过移交绩效标准的设计，督促项目公司善始善终。

再者关于项目竞价方式的创新，亦为政府选择合作伙伴提供了更为开阔的操作思路。于政府方而言，其主要诉求为政府的财政支出最小的前提下，提高供水公共服务的质量和安全性;于社会资本而言，其主要诉求为利用自身建设、运营经验的基础上，在尽可能短的年限内收回相应的成本及获得合理回报。为平衡两方的利益诉求，项目组在设计竞价方式时给予社会资本的一定的自主选择权，在可行性缺口补贴支付年限方面，社会资本可根据自身风险承受能力、回报要求等因素自主选择购买30年特许经营期的合理权利金。此举创新了国内PPP项目的报价方式，并充分尊重了各社会资本的投资偏好。

项目经验体会

本次招标的成功得益于项目团队在拟定招标文件时做了扎实的准备工作，招投标双方均充分理解各自的权利和责任。从实际结果来看，中标人对相关合同内容全部接受，极大地有利于后续特许经营协议等的谈判效率，也最大程度地维护了政府和社会投资人的利益。

一、政府投融资体制改革创造较大的咨询市场空间

在新一轮国资国企改革的大背景下，各级地方政府面临投融资体制改革，有一些新的问题会出现，这些都需要有经验的第三方机构予以协助，这就为咨询市场提供了巨大的空间。各级政府对国企改革、债务融资，PPP模式的理解不到位，需要外部机构的介入，提供必要的前期智力服务。像茂名市电白区这样的案例还有很多，政府通过聘请专业咨询机构，提供法律、财务等顾问服务，极大地提高了项目决策的科学性、操作的规范性。

二、充分发挥中介机构的服务价值

专业中介机构的服务主要包括两方面内容：一是按国家有关法律法规和规章制度，设计项目边界条件，防止项目在任何一个阶段触碰政策红线;二是构建项目财务模型，为政府方在进行项目招标、谈判中提供参考和支持。专业机构的介入确保了项目高质量顺利落地实施。专业服务价值还体现在提升项目各方的价值。对于政府方而言，其希望在最小财政支出的前提下，获得高质量的安全供水服务;对于社会资本而言，其希望尽可能短的年限内收回成本并获得合理回报。通过咨询的服务，能够平衡双方的利益诉求，使得最终的用户获得最大利益。

三、咨询服务创造了更大的社会价值

茂名市水东湾城区通过PPP模式及专业中介的服务，找来的国内一流的大公司。国内的大型企业业也通过中介机构的引荐，走进了各个地方，把先进的技术和优质的服务提供给了千家万户。引罗供水工程项目解决了茂名市水东湾城区百万人口用水问题，更是为茂名市未来地区发展及经济转型提供优质的公共服务，将提升粤西地区的吸引力，为该地区人口导入、产业引入打好扎实的公共服务基础，同时也让国内外更多社会资本方关注到广东这片发展的热土。