中央一号文件要求 农村环境污染须专门法律解决

目前，我国农业农村经济发展进入最好历史时期。然而，在取得巨大成就的同时也付出了巨大的代价——资源利用的弦绷得越来越紧，生态环境的承载能力越来越接近极限。2016年中央一号文件提出，要“加快农业环境突出问题治理”。与2015年中央一号文件“加强农业生态治理”的提法相比，今年的“加快”意味着对农业农村生态环境的治理需要提速了。

近日，备受关注的2016年中央一号文件出台，农业环境问题再次被提及。2016年中央一号文件提出，要“加快农业环境突出问题治理”。

“中国农业资源环境遭受着外源性污染和内源性污染的双重压力，农业可持续发展遭遇瓶颈。”农业部副部长张桃林曾公开表示。

这意味着，如果不解决农业农村生态环境问题，将直接影响到农村经济的可持续发展和农民的身体健康。

在接受采访的专家看来，今年中央一号文件有一个明显的特点，就是将农业环境问题摆在重要位置。

农业环境生态问题不容乐观

目前，我国农业农村经济发展进入最好历史时期。然而，在取得巨大成就的同时也付出了巨大的代价——资源利用的弦绷得越来越紧，生态环境的承载能力越来越接近极限。

2014年中央农村工作会议提到，农业面临四大难题，其中之一便是:生态环境对农业亮起了红灯。生态环境受损严重、承载能力越来越接近极限。

关于我国农业生态环境的现状，可以从农业部副部长张桃林的一席话中看到一些片段。

2015年4月14日，张桃林在国新办发布会上表示，中国农业资源环境遭受着外源性污染和内源性污染的双重压力，农业可持续发展遭遇瓶颈。我国农业已超过工业成为我国最大的面源污染产业，总体状况不容乐观。

张桃林指出，我国土壤和水体污染及农产品质量安全风险日益加剧，一方面是由于工矿业和城乡生活污染向农业转移排放，导致农产品产地环境质量下降;另一方面也由于化肥、农药长期不合理且过量使用，畜禽粪便、农作物秸秆和农田残膜等农业废弃物不合理处置，造成农业面源污染日益严重。

中国政法大学教授、中国环境资源法学研究会副会长曹明德解释道，目前，农业农村生态环境问题的确比较严峻。比如，农药、化肥残留问题;土壤重金属残留问题;规模养殖对水体的污染问题等。

面对资源条件与生态环境的双重压力，迫切需要转变农业发展方式，加强农业面源污染治理，从而推进农业生态环境保护与治理，促进农业可持续发展。

2016年中央一号文件更是指出了明确方向——加快农业环境突出问题治理。

与2015年中央一号文件“加强农业生态治理”的提法相比，今年的“加快”意味着对农业农村生态环境的治理需要提速了。

2016年中央一号文件指出，加大农业面源污染防治力度，实施化肥农药零增长行动，实施种养业废弃物资源化利用、无害化处理区域示范工程。积极推广高效生态循环农业模式。探索实行耕地轮作休耕制度试点，通过轮作、休耕、退耕、替代种植等多种方式，对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展综合治理。

事实上，农业部一直在积极推进农业环境治理工作。

2015年1月6日，农业部表示，将与浙江省共同推进浙江现代生态循环农业试点省建设，并将在全国采取一系列措施，大力推动现代生态循环农业发展。

之所以要大力推动上述举措，用农业部科技教育司司长唐珂在2016年1月6日新闻发布会上的话说就是:“这些年来，中国化肥、农药用量相当大，生产和使用量都是世界第一。但是化肥、农药的利用率比世界发达国家却低15%到20%左右，这是很大的一个问题。”

由于化肥、农药等大量使用以及密集耕作，水体污染、土壤质量下降问题愈加凸显。

《全国耕地质量等级情况公报》显示，中国耕地退化面积超过四成。另据环保部调查，目前受污染的耕地约有1.5亿亩。耕地质量堪忧，主要是重金属和有机物污染，与畜禽养殖废弃物未得到有效处理也有关系。

着力解决农业生态环境问题

“那次事件是浙江畜牧业永远不会忘却的‘生态之殇’。必须以生态环境承载能力作为基本条件，否则发展就是不可持续的。”浙江省农业厅厅长史济锡说。

“那次事件”指的是发生在两年前的黄浦江漂浮死猪事件。

在水网地带的浙江省嘉兴市有700多万头猪，超过了当地承载能力，带来了很多污染问题。因此，当地已经着力在养殖区域、品种方面调整结构，转变发展方式。

浙江的案例是中国着力破解农业生态资源环境困局的缩影。

近年来，农业部对太湖、滇池、三峡库区等农业面源污染敏感区或高风险区，开展了农业生态补偿试点，采取物化补贴的方式，对采用化肥农药减施、农药残留降解等环境友好型技术和应用高效、低毒、低残留农药和生物农药的农户进行补贴;在湖南省长株潭地区170万亩耕地实施重金属污染修复及农作物种植结构调整试点。

曹明德表示，现在农业农村环境问题还表现出与城市环境同质化的问题。但是在农村，能够提供的环境服务却与城市有较大差距，即环境服务非均等化。

“长期以来，我们过于重视可见的环境污染问题，而忽略了水体污染、土壤污染这些不可见的问题。”曹明德说。

以上这些问题的出现，与农村环境保护政策、法规、标准体系不健全有关。

正因此，2016年中央一号文件指出，基本形成改善农业环境的政策法规制度和技术路径，确保农业生态环境恶化趋势总体得到遏制，治理明显见到成效。

这并非中央第一次如此强调农村生态环境问题。

2008年全国首次农村环境保护工作电视电话会议召开，把农村环境综合整治摆在更加突出和重要的位置。

同时，国务院转发环保部等八部委《关于加强农村环境保护工作的意见》指出:开展农村环境连片整治，是加快推进农村环境污染治理的重要举措，是生态建设示范区建设的重要内容，也是现阶段建设农村生态文明的有效途径。

2010年2月8日，环境保护部发布《农村生活污染防治技术政策》，旨在推动社会主义新农村建设，保护和改善农村环境，防治农村生活污染。

2015年年初，农业部印发了《农业部办公厅关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，从源头削减、过程控制、末端治理的全过程入手，提出了7项重点任务、6项治理措施，明确了8项保障措施。

曹明德认为，对于农业农村环境污染问题，相关政策法规比较分散，缺乏一部有针对性的法律来规制这些问题，比如对污染严重的耕地进行分类，解决农村垃圾、污水处理问题。

中南财经政法大学教授高利红在接受采访时也认为，农村的环境问题非常复杂，农业问题、工业污染、农村生活污染、地下水污染和超采、土壤污染等问题等均相当突出。我国目前所有的环境立法不仅适用于城市，也适用于农村。但鉴于农村的产业形态和基础设施、基层治理模式与城市有显著不同，各项法规在农村的贯彻实施都遭遇到现实困境。

“2016年中央一号文件强调，基本形成改善农业环境的政策法规制度，意在加强顶层设计。”曹明德说。

加强顶层设计应如何着手?高利红认为，立法重点应放在农村基础设施的建设、财政资源配置、农村基层治理结构和模式的转换上，没有这些根本性措施，徒法不足以自行。建议立法时，要充分核算生态农业所耗费的管理成本。我国农业地域广大、区域差异也大，国家立法应为地方立法留足空间。比如农药、化肥零增长行动，如果没有基层治理基础，农药化肥的使用量不一定能准确统计出来;单纯依靠计划，也可能导致弄虚作假。有些计划性措施甚至有可能引发农药化肥在局部地区涨价，这些困难均必须充分考量。

“还需要特别注意的是，我国一些农村还比较贫困，发展生态需要大量资金支持。对于土壤贫瘠、灌溉用水匮乏等地方，发展生态农业需要大量一次性成本投入和后期维护费用，制定相应政策和法律时，应对地方财政和中央财政能力及其投入方面进行核算，以此保障工程性措施得以落实。”高利红说，此外，相关领域的立法应包括地方基层自治建设、乡村生态文化发展等。