“灰色的”还是“绿色的” 建海绵城市岂能单靠基建硬干

导语：近日，国务院印发《进一步城市规划建设管理工作的若干意见》,其中包括海绵城市、地下管廊、综合流域治理等被作为重点推进的工程之一。那么，海绵城市目前在地方试点中，哪些问题已开始显现，政企双方在海绵城市建设中的可行模式是什么?“海绵城市建设是一项非常复杂又非常系统的大工程，具有高复杂性、项目条件不清晰、投资额巨大等特点，因此地方政府在组织这项工程的时候会遇到诸多挑战。” 住建部建设司水务处副处长牛璋彬日前公开表示。

那么，海绵城市目前在地方试点中，哪些问题已开始显现，政企双方在海绵城市建设中的可行模式是什么?

“灰色的”还是“绿色的”?

不少海绵城市试点建设规划中“以灰代绿”，缺乏全局性、系统性的研究和分析，忽略了“自然积存、自然渗透、自然净化”的理念

2015年4月，16个海绵城市试点名单出炉之后，与之相关的基建、绿化、环保等领域企业，开始寻求合作机会。然而，有业内人士表示，由于不同地区、不同部门对海绵城市的理解不同，有些地方甚至连出发点都有失偏颇，导致相关企业与试点城市的沟通并不顺利。

“我们曾与某试点城市讨论过关于海绵城市建设的话题，也报名表示有意参加试点建设。但后来的情况是，专业环保公司的优势并没有太大作用。”博天环境集团高级副总裁李璐说。

她介绍说，与博天环境接触的城市在海绵城市建设上进度非常快，确定了PPP合作模式后，政府只用了一个多月的时间就确定了执行单位。但是按照当地政府公示的建设方案来看，将这一海绵城市项目单纯地视为一个基础建设项目，没有经过系统、科学论证。而在合作伙伴选择上，当地政府也更注重资金，缺乏对合作伙伴专业能力的考量。

“从海绵城市的建设环节来看，主要分为渗、滞、蓄、净、用、排等6个方面。其中渗、滞两个环节主要是对建筑、道路、广场、绿地等公用市政基础设施进行相关改造，也是我们通常提及‘灰色’的部分。后面四个环节则都是‘绿色’部分。”李璐介绍说，“灰色”是市政建设方面相对轻车熟路的部分，但“绿色”才是海绵城市能发挥功用的精髓所在。当一座城市的海绵城市规划是以“灰”为主时，并不适合专业的环保公司参与。

海绵城市倡导者、反城乡硬化运动发起人刘波认为，不少试点城市在建设规划中“以灰代绿”，缺乏全局性、系统性的研究和分析。地方很多参与规划设计的人员是做“灰色”工程出身的，不能系统全面地了解海绵城市。有的海绵城市试点的规划设计仅为当地一片区域，区域外的地方仍然做传统的灰色规划方案。

刘波曾撰文指出：由于我国粗放的全硬化、“摊大饼”城乡发展方式和流域性、区域性城乡雨洪快排模式，导致我国工程技术界“灰色思想”根深蒂固，绿色生态排水理念及技术体系没有真正确立。“自然积存、自然渗透、自然净化”的海绵城市建设思想还没有得到贯彻执行，灰色方案的建设工程增量不减。

“协同作战”遭遇“部门利益冲突”

海绵城市建设要实现流域性和区域性的生态修复目标，就要建立起流域管理行政体制和流域环境对话、协同机制

“海绵城市建设是个系统工程，需要各环节都做到位才能发挥效用。而小区域内的海绵城市建设就像治理细胞的病变，如果不能调理好整个机体，治理好一个细胞也没用。”刘波说。

他认为，在海绵城市建设中，住建、水利、农业、交通、环保、海洋等所有涉水的部门，都要按照海绵城市倡导的低影响开发理念进行规划。但我国涉水管理存在“九龙治水”的问题，多头管理导致一些地方涉水行政能力低下。

在这样的情况下，海绵城市建设要实现流域性和区域性的生态修复目标，必须要打破“部门利益”与“行政区划”错综复杂的条块关系。只有建立起流域管理行政体制和流域环境对话、协同机制，才有可能提高地方政府的涉水行政效能。

李璐也认为，海绵城市建设涉及城市规划、市政水利施工、园林生态修复、污水处理、管道及机泵制造等领域，是综合性的生态系统工程，一定要有系统、科学的论证。这就需要地方政府做到“规划引领、生态优先、安全为重、因地制宜、统筹建设”，否则可能出现竣工不久，就再给马路“开膛破肚”的情况。

然而，系统论证、协同作战在实践中却并不容易。北京大学景观设计学研究院副院长李迪华认为，问题的症结在于“部门利益冲突”。

北京大学研究团队曾在2007年做过完整、系统的北京区域水系统分析，研究结果和规划建议曾通过各种方式递交给了北京市规划部门，其中很重要的内容就是重点地区的蓄水、排水规划，但这些观点、方案未被采纳。

李迪华举例说明，北京的城市绿化带高出城市地表面，这样的规划可以保护绿化苗木，但使绿地损失了排洪蓄水功能，埋下了隐患。他们曾建议北京把绿地打开，这是城市最好的排洪设施，但是受到了来自绿化部门巨大的阻碍。

“类似的部门利益冲突在项目中经常遇到，而各部门之间的信息不公开给海绵城市建设带来了更大困难。因为海绵城市建设需要进行精准的技术评估运算，这要以各部门的基础资料为依据，但这些资料在大多数城市都是不公开的，或者需要用昂贵的价格购买。”李迪华介绍说。

万亿“蛋糕”如何切?

政企合作的可行模式是将海绵城市的建设理念、手段和标准，融入区域土地开发、旧城改造等收益性强的城市开发项目中

“海绵城市”不仅是一个绿色建设的理念，更是一块“大蛋糕”，为环保等各领域的企业带来了巨大商机。据了解，全国将在16个城市开展试点，试点建设面积450多平方公里，计划3年内投资865亿元。按此计算，建设海绵城市每平方公里投资约1.9亿元。

李迪华表示，海绵城市建设使城市基础设施建设从过去的“将就”到现在的“精致”，会产生巨大的市场需求。国务院办公厅印发的《关于推进海绵城市建设的指导意见》为海绵城市建设制定了路线图，在2020年前，将有6000平方公里～8000平方公里的面积需要建设，投资需1.14万亿元～1.52万亿元。

“蛋糕”很大，但是地方政府和企业如何“切好蛋糕”?

李璐表示，国家现在鼓励采用PPP模式，海绵城市建设中对采用PPP模式的城市在原有补贴基础上还给予补助基数10%的奖励，可谓条件优厚。

PPP模式的核心是政府和社会资本建立利益共享和风险共担的长期合作关系。从海绵城市的建设情况来看，“渗、滞”两个环节中涉及的内容很难形成这种合作关系，易造成国家和地方财政补贴的倾斜。后面“蓄、净、用、排”4个环节更加适合社会资本的进入，但资金压力比较大，盈利模式不清晰，会使很多社会资本持观望态度。

因此，李璐认为，海绵城市建设并不会带来直接的投资回报，采用PPP模式的海绵城市项目，需要有些盈利性项目打包进来，以保证项目的总体收益。“我们认为未来可行的模式是，将海绵城市的建设理念、手段和标准融入区域土地开发、旧城改造等收益性强的城市开发项目中，这样就可实现海绵城市的总体目标，同时也提升了所开发区域市政基础设施的质量、标准、档次，实现良性循环。”她说。

刘波则强调，地方政府在实施海绵城市项目的过程中，应充分发挥民间资本的专业性和市场性作用，而对于行政力量掌控的这部分资金，要进行严格审计。特别是对海绵城市的资金流向，要有严格监管。

观点

在海绵城市的建设中，各地方政府要先把规划做好，体现针对性，摸清本底、找准问题、明确目标后再布局项目。在引入社会资本时，所选的社会资本需要有统筹建设海绵城市的方案、思路和能力。

——住建部建设司水务处副处长牛璋彬

中央在制定海绵城市资金支持政策时，考虑的是以此形成政策导向。然而不少地方政府考虑的仍是先把项目揽下来，拿到中央资金。但对于这笔钱怎么花、如何持续获得资金支持、怎样通过考核并不明确。

——君合律所事务所合伙人刘世坚

我国目前“自然积存、自然渗透、自然净化”的海绵城市建设理念还没有得到贯彻执行，灰色方案的建设工程增量不减。

——海绵城市倡导者、反城乡硬化运动发起人刘波

海绵城市建设需要进行精准的技术评估运算，要以各部门的基础资料为依据，而各部门之间的信息不公开给这带来了较大困难。

——北京大学景观设计研究院副院长李迪华

海绵城市建设不会带来直接的投资回报，采用PPP模式需要有些盈利性项目打包进来，以保证项目的总体收益。

——博天环境集团高级副总裁李璐