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缓慢发展的背后
尽管PPP项目建设的形势大好,但纵观去年以来的PPP项目进展却是缓慢的。
有资料显示,去年各地推出的PPP项目中,仅有10%左右得到社会资本回应。实际上,早在2014年11月底,财政部就确定了总投资1800亿元的30个 PPP示范项目,分布在江苏、安徽等15个省市。然而,截至2015年中旬,全国各地推出的PPP项目总投资额仅为3万亿元。
PPP的发展速度远不及预期,随后,财政部开始力推这些项目“开花结果”,并放出“狠话”:“示范项目不能采用PPP模式或一年后仍未进入采购阶段,将被踢出示范项目名单。”
在扈志亮看来,有多个方面的原因导致了PPP项目进展缓慢,“第一,政府的前期准备工作相对较弱,一些政府缺乏PPP相关知识储备,缺少专业团队运作;第二,地方政府与社会资本对PPP项目认识及期望存在差异,缺乏一个规范的运用程序来平衡二者的关系;三是国内PPP理论和实践水平比较低,很多核心机制都比较模糊,实施过程也就相对谨慎。”
财政部金融司司长孙晓霞指出,很多地方的认识局限在缓解债务压力上,将PPP作为又一次“甩包袱”,“一些地方将PPP等同于新的融资渠道,通过保底承诺,回购安排等,将部分项目包装成PPP项目。”
对此,中国人民大学法学院副教授喻文光也认为,“叫好不叫座”的一个重要问题是:“并不是所有的项目都适合做PPP,它适用于有盈利性质项目,而一些公益项目,还是需要政府财政支出的。”
温来成认为,造成PPP发展缓慢的原因主要来自于其背后的法律法规以及制度建设的不健全。“首先,国家现行的关于PPP建设的法治制度还不健全,现阶段国家没有颁布专门针对PPP项目管理的法律制度,虽然合同法和政府采购法能够予以一定的法律支持,但是一些PPP项目中的核心问题靠现有制度解决不了;其次,民营企业还是对地方政府信誉有一定担忧,由于地方政府一贯存在的‘一朝政府一朝政策’的做法,容易造成一些签订的合同到项目落地时就产生变化,这个对社会资本参与积极性的影响比较大。”
温来成同时指出,“关于PPP的法律制度设计,现在财政部正在进行政府与社会资本合作立法的调研和咨询,如果这个法律制度能够早点出台对财政部以及发改委未来的合作也将带来有利作用,能够为财政部和发改委的协同合作起到有利的支撑。”
发力供给侧改革
“PPP不是一场婚礼,而是一段婚姻。”在业内PPP被如此形容。
财政部政府与社会资本合作中心副主任焦小平说:“曾经,PPP更多是地方政府资金供给不足,解决融资问题的手段,关注短期效益;以后,更多是要从治理和现代管理层面考虑,强调长期性、系统性和整体性,注重质量。”
在以往的经验中可见,企业的许多顾虑都集中在政府的商业意识和契约精神上,想要打消企业的顾虑,更重要的是在依法合规上做工作,以确保政府严格履约。
扈志亮表示:“想要提高PPP项目的成功率,首先,要建设信誉机制,解决政府和企业之间的信任问题;其次,应该建立一个项目审核评估标准,提高PPP项目的整体质量;另外,要规范PPP项目实施推进过程,让项目在阳光下运行;再者政府应该更积极地推进PPP项目推进落实,做好前期准备工作。”
扈志亮同时指出,在当下最火热的供给侧改革中,PPP项目将会起到一定作用。
“国内PPP项目主要集中在交通、环保、医疗、养老等公共服务领域,很多项目关系到重大国计民生,推广PPP模式就是公共服务供给机制改革的重要内容,对供给侧改革有着重要的意义。”扈志亮说。
实际上,从今年初召开的地方两会上可以看出,各个地方均把稳增长放在了地方发展的重要位置上。其中,除了强调多举措推动房地产去库存以外,涵盖市政、医疗、养老、环保等方面的基础设施投资已成为各地实现稳增长的主要抓手。
温来成表示:“供给侧改革是指目前经济发展过程当中有一些方面供给不能满足,而这其中很重要的方面就是社会公共服务的不能满足,而PPP项目建设就是在满足对公共服务方面的需求。现阶段的医疗卫生与教育方面的供给侧都存在很大问题,而PPP项目中既有医疗卫生项目也有教育项目,因此可以通过PPP建设来改善这方面公共服务的需求,以达到经济发展的平衡。”
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