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二、推进智慧城市PPP模式有哪些困惑
(一)目标之惑:部分地方政府仅将PPP视为融资手段
PPP模式有利于盘活社会存量资本,激发民间投资活力,为智慧城市建设筹措资金,控制政府性债务,缓解财政压力。PPP的融资作用不容小觑,但其不仅仅是一种融资渠道,更是一种有助于提升公共事业生产效率的长效合作机制。当前,仍有相当一部分地方政府把PPP视为一种融资工具,大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台,并试图将债务杠杆强加给企业。企业自主权受到一定的影响,势必会降低合作意愿。因此,地方政府应摒弃对公共项目牢牢掌控的传统观念,给予企业一定的自主权,以平等协商为准则,互相监督,强化合作。只有这样,才能让社会资本的效率优势得以发挥。
(二)收益之惑:收益不明导致政企难达共识
收益预期不可控是造成政企各方对智慧城市PPP项目参与热情不高的根本原因。一方面,我国智慧城市发展目前还处于探索阶段,很多项目没有成熟案例可以借鉴,相关标准无从谈起。项目验收标准的缺失,使得项目验收缺少客观评价依据,直接导致了收益时间的不确定。以城市公共信息交换平台为例。虽然住建部发布了建设指南,由于没有平台验收标准,项目的合格性无法有效界定。再加上收益标准不确定,盈利预期也就无法确保,这势必会削弱社会资本对智慧城市PPP项目的参与意愿。另一方面,在理论上,因不可控因素使收益达不到资金预期时,政府应承担兜底风险。然而,因为收益不明确,政府可能承担的兜底金额有多大并不明确,这无疑会影响政府引入PPP模式推进智慧城市建设的积极性。
(三)法治之惑:PPP法规体系不健全,无法有效约束政府失信行为
在智慧城市PPP失败案例中,存在因地方政府单方面违约,而导致社会资本利益受损的情况。比如,有些地方政府签约后又单方面要求重新谈判,以降低承诺价格;政府废止了当初指定的管理办法,致使实施机构拖欠合作公司经费,最终导致项目失败。此外,国内相关法规对PPP合同属于公法还是私法,是行政合同还是民事合同,也并未给出明确定义。如果属于公法,那么社会资本方在地位上是服从一方;如果属于私法,社会资本方与政府地位平等,有利于保护自身权利。而无法有效约束政府失信行为的现状,使得社会资本方无法通过法律途径有效保护自身利益。在这种情况下,其采用PPP模式参与智慧城市建设的意愿,势必会受到一定程度的影响。
三、解惑之道
(一)提升政府对PPP的认知和实施能力
只有让地方政府了解PPP模式,熟悉其操作流程,才能确保智慧城市PPP模式的顺利推进。一是加强宣传和培训,通过开展智慧城市PPP模式专题培训,让更多的政府管理者准确理解PPP的内涵和作用,客观判断其优势与局限性,合理界定其适用范围。二是鼓励省级地方政府牵头成立智慧城市PPP综合服务中心,负责相关信息的统一发布和技术指导,辅助地方政府确定中标者。三是支持发展一批融资、技术等中介机构介入智慧城市PPP项目,为各地推进智慧城市PPP项目提供专业化服务。
(二)制定认定标准和第三方评价机制
标准是智慧城市PPP参与主体间利益分配的依据,加强标准体系建设与执行至关重要。一是推动成立智慧城市PPP模式标准制定机构,分行业、分领域研究制定消费者收费标准和项目验收标准。探索浮动收益率机制,科学测算项目建造运营和预期收益,制定可控的价格调整预案,确保社会资本利润率处于合理区间。二是为确保标准的贯彻执行力度,在智慧城市方案设计、合约制定、建设运营等环节,引入第三方机构,以标准为纲开展评估,为政府部门提供决策参考。
(三)完善法律法规及政策体系
智慧城市PPP模式的有效运作,需要合理、完整、清晰的政策法规作为依据,使双方的合作有法可依、有章可循。一是加快修正完善PPP法律体系,对利益相关方不合规行为进行合理约束,提高PPP模式的法律效力和可操作性,增强经营环境的可预测性,确保项目风险可控。二是加快完善PPP框架体系,明确界定中央和地方政府以及不同部门的职责和定位,为有序推进PPP模式扫清体制障碍。
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