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国内金融机构对PPP项目一直很慎重,要求社会资本的母公司完全担保,甚至要求政府担保。另外,因为PPP完全取决于合同来分担风险,金融机构也很担心万一地方政府不守信用怎么办?财政部对此采取了一些措施,比如推出示范项目、成立1800亿元的PPP基金,以及两会期间国务院今年又批复给国家开发银行1.2万亿PPP专项基金等,除了引导项目投资导向,引导地方规范运作PPP,同时也是给项目和地方政府增信。
《新理财》:现在PPP各主体在能力建设方面是什么情况?
王守清:政府和金融机构都缺少PPP专业经验人才,而且有些参与项目的动机有问题。
虽然中央部委和各地政府组织了很多培训,也请官员和专家做了很多培训,但过去很多是宣传,而稍微专业一点的培训机构的培训班的听课人员,大都是具体办事人员而非有决策权的主管官员。很少有人真正理解PPP的内涵和精髓(PPP涉及面很广,需要复合型人才),错误以为PPP是万能钥匙,只要可以上项目就想方设法包装成PPP,当然不排除有一些是懂装不懂的官员。而且一些准经营性或公益性项目需要政府买单,即使有财政承受力评估,有“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的要求,但因PPP项目投资大,而这一支出有限,导致地方政府在实际操作中想法设法规避。另外,PPP需要多个部门协作,一些地方由财政部门或发改部门主导,这些部门各有所长,也有所短,协调不利则难以顺利推进。
对金融机构来说,传统融资模式对能力要求不高,放贷只需要有资产抵押、信用抵押或担保即可,而要做基于项目收入的有限追索项目融资,则要求金融机构必须懂行业,能判断这个项目是不是确实可行(可融资性)。金融机构由于历史形成的人才结构和知识结构缺陷,如不了解工程建设与运维管理,尚没有能力准确评估一个项目是否具备可融资性。
社会资本方尤其是央企和地方国企,缺少项目全过程、全方面的集成能力,且不太愿意跟其他企业合作;他们参与PPP,绝大多数都希望短期退出,直接间接地变相要求地方政府担保最低或固定回报率。
好消息是,虽然最初真正懂PPP的人不多,但学得很快。这两年我去讲课,咨询与律师行业去听课的人很多,有人甚至听了两遍,最多的听了五遍(我都不好意思了)。经过2014年推广、2015年实干,我感觉今年咨询和律师已经成长起来了。
我的看法是,推广PPP是必须的,这是国际趋势,但如果我们没有具备复合型能力的人才,市场化程度也还没有到位,推得太猛是可能出问题的。
具体问题分析
《新理财》:怎么看地方成立的各类PPP产业基金?
王守清:首先,无论什么样的基金,最终都是要赚钱的。产业基金,顾名思义,有“产业”两个字,应该对特定项目的行业非常了解,如环保基金对环保行业很了解。现在又有政府的支持,比如财政资金做劣后级,引入金融机构和社会投资者等的资金。问题是,国内产业基金经理大都不太懂行业,而且产业基金的融资成本要高于商业银行贷款,更重要的是,这些产业资金大都是短期投资,很多进入PPP是明股实债,往往要求合同写明回报是多少,即使是股权也要求回购,一开始就想好了怎么退出,这对PPP项目可能不利。
国外产业基金一般是长期投资,项目建设期和运营期的投资都是事先安排好的,而且有动态的概念和做法,比如主动二次融资和被动二次融资。所谓主动二次融资,是指一个项目没有建成之前,风险是最大的;一旦建成开始运营稳定了,项目收入稳定了,风险也就小了,所以SPV一开始可以不用长期贷款,也不要贷那么多资,建成后再融资,融资成本就降低了。所谓被动二次融资,是说发现市场没有当初设想得那么好,项目现金流出问题了,不得已要重新融资。
简而言之,主动二次融资,是为了利用项目建成后风险降低来降低融资成本;被动二次融资属于风险管控事后补救。
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