王守清：PPP在中国—内涵、现状与发展趋势

1概念与内涵

“PPP”是Public-Private Partnership的缩写，直译为“公私合作”或“公私伙伴关系”，指公共部门通过与私营部门建立伙伴关系以更高效地提供公共产品或服务的一种交付模式。

改革开放以来，我国对PPP的理解以及与PPP有关的政策与国外有所区别，即PPP中的第二个P(Private，私)并不是单指私营经济，其中有相当部分是具有公有制性质的企业主体。经济主体的外在形式只是资本性质的载体，所谓“公”与“私”的区别，更强调的是资本目的的“公”与“私”。“公”应该指主要追求社会公益性，“私”应该指主要追求经济利益：国企也要追求经济利益，也要实现国有资产的保值增值。因此，我国政府并不排除国企参与PPP，并把PPP表述为“政府和社会资本合作”。笔者则更喜欢表述为“政企合作”，财政部建立的规模达1800亿的中国PPP基金的中文表述就是“中国政企合作基金”。

国际上对PPP有广义和狭义之分，广义泛指公共部门与私营部门为提供公共产品而建立的长期合作关系，而狭义则更加强调政府通过商业而非行政的方法如政企之间的合同、政府在项目公司中参股、明确公共产品的产出要求并进行监管等来实现对项目的控制，以及在与企业合作过程中的优势互补、风险共担和利益共享。国际上越来越多地采用广义PPP的定义，作为公共部门和私营部门之间一系列合作方式的统称，包括BOT、TOT、PFI、特许经营等。无论是广义还是狭义，PPP在本质上是公共部门由传统方式下公共产品的提供者变为规制者、合作者、购买者和监管者，是管理制度的一种创新。

2必要性与适用性

国内外实践证明，如果公共产品全部由政府提供，可能会因政府资金不足而造成供给不足，或可能因政府供给与市场需求失配等而出现高成本、低效率、高风险等问题;如果公共产品完全由企业提供，则可能出现企业以利润最大化为目标，伤害公众利益。

因此，推行PPP模式，让政府和企业长期合作，具有如下优势：

(1)可以缓解政府资金短缺问题，利用社会资本提前建设，提前受益，提高公共产品的供给能力(供给侧改革)，促进经济发展，提高生活水平;

(2)利用企业资本、技术和管理经验，“专业的人做专业的事”，充分发挥企业的能动性与创造性，提高效率和服务水平;

(3)理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，从主导甚至独立提供基础设施的全过程，转变为对这个过程和结果进行规制和监管，充分发挥市场配置资源的决定性作用;

(4)鼓励企业特别是大企业提高全方位、全产业链的集成和管控能力，打造国际竞争力。

事实证明，如果PPP实施规范，实现各方“共赢”，是公共项目最好的交付模式之一。

当然，由于PPP涉及众多政府部门，涵盖工程、融资、法律、经济和管理等众多学科，投资规模大，时间跨度长，风险因素多，参与主体多，各项目的具体实施环境与条件不同，常常无先例可循，容易造成合同复杂、项目流程繁杂且时间长、交易成本高。因此，PPP只是公共项目的交付模式之一，有一定的适用范围，不是万能钥匙，既不能泛化，更不能不规范运作。

总体而言，成功的PPP项目是各方共赢、可持续的。企业追求的是长久、稳定、持续的收益，而政府必须考虑物有所值和保护公众利益。

3现状与问题

自我国力推PPP以来，取得了很大成绩。据财政部PPP综合信息平台数据库显示，截至2017年9月末，总入库项目共计14,220个，累计投资额17.8万亿元;处于执行和移交阶段的项目(已签约项目)2,388个，投资额4.1万亿元。另据明树数据统计，在2014-2017年6月期间，国企获得了超过75%投资额的PPP项目，民企在PPP项目投资额规模上落后较多，但在数量上获得了将近一半的PPP项目，而外资企业几乎缺席本轮PPP热潮。

但无须讳言，我国过去几年推广PPP过程中，由于种种原因，存在很多不规范做法，如拉长版BT、明股实债、保底回报，重建设轻运营，物有所值和财政承受力评估作假等，没有实现减少地方债、提高效率等目的，导致近几个月来中央部委连续出台了几个整改文件，但这些文件不是刹车PPP，而是规范PPP，回归PPP初心。

目前这些问题产生的原因很多，例如：

(1)我国缺乏大规模推广PPP推广所具备的环境和机制，包括清晰健全的法律法规、高效的政府部门间协调、有力的政府和社会监管、完善的信息公开和公众参与、成熟的金融体系和健全的信用体系等;

(2)PPP人才严重不足，PPP对于我国政府官员、投资者和金融机构等尚属新生事物，具有PPP理论和实践经验且坚守职业操守的咨询机构和人才更为缺乏，等等。

因此，推广PPP应循序渐进，不能搞运动冒进，但也不要悲观，规范的PPP是公共项目的最好交付模式之一。

4未来与展望

2017年9月28日在第二届中国PPP论坛上，由清华大学PPP研究中心联合58家高校发起成立了中国高校PPP论坛(联盟)，目前成员数已近70家高校，涵盖了我国几乎所有教研PPP的高校和教师。

2017年9月由中国国际工程咨询公司联合180多家PPP咨询机构发起成立了中国PPP咨询机构论坛(联盟)，并于2017年12月22日召开了第一届第一次理事单位会议，将开展相关研讨交流等活动，有利于我国PPP咨询市场的规范发展，打造我国PPP顶级咨询机构，促进我国PPP咨询水平的提高和PPP的规范发展

因为财政部2017年92号文要求各地在2018年3月底将信息平台库中的PPP项目整改完毕。各方目前预期，2018年上半年特别是一季度PPP项目签约数量会大幅下降，待各方完全理解中央特别是财政部的相关政策后，下半年PPP项目签约数会开始回升，但会更趋于理性和规范，越来越强调真股投资、重视运营、强调强调绩效考核与监管，分行业的绩效考核标准和监管体系会逐步出台和进一步完善。

国资委192号文对央企的约束，可能民企参与PPP无论从项目数量还是投资额占比都会提高，但由于民企的先天不足，不可能急剧上升;中央“金融去杠杆”政策会使金融机构更加谨慎参与PPP，债务融资成本短期内将上升，资本金更加难以筹措，当然，也许将倒逼金融系统开始PPP能力建设和专业人才的培养、配套风控体系的完善与优化，开始通过真正的项目融资(基于项目的现金流、有限产权和合同权益去融资)和结构化融资去参与PPP;因为市场和业绩压力，会有更多企业特别是国企关注“一带一路”项目，包括对外工程承包特别是带资承包和PPP项目，逐步“走出去”，但因为对外汇的管制，只是与中央战略相关的项目更容易落地。

作为高校，让我们承担起PPP教研和人才培养的更大责任，期盼PPP更好的2018年和未来!