周秘 王守清：中国PPP 2019年回顾与2020年展望

2019年3月，财政部出台《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)(以下简称“10号文”)，10号文延续了之前的政策主线，再次强调PPP模式需要规范发展。10号文出台后，退库项目数量上升，落地项目数量跌落。2019年1—10月，新入库项目数不到2018年同期的1/3，严格、规范的管理从源头上抑制了PPP项目数量的增长。

财政部PPP综合信息平台项目管理库信息显示，截至2019年10月，项目管理库项目累计达到9299个，总投资规模达14.2万亿元。其中，2019年新入库项目1190个，扣除退库项目，净增645个，投资额1万亿元；落地项目净增1413个，投资额2.1万亿元。

2019年中国PPP晴雨表

2019年初的《政府工作报告》重提PPP，向市场释放了积极信号。之后的10号文虽然继续强调规范而使市场再次冷静，但也明确了PPP模式是党中央和国务院在公共服务领域引入社会力量参与的“重大决策部署”，指出要发挥PPP模式在补齐基础设施短板方面的作用。

2019年4月，国务院正式公布《政府投资条例》。《政府投资条例》生效的7月1日，发改委发布了《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号)(以下简称“1098号文”)。

《政府投资条例》作为规范政府投资行为的上位法，将政府行为纳入法制轨道，1098号文是对《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》两部上位法在PPP领域的具体解释。

2019年，中国PPP值得关注的领域包括以下几个重要方面。

严控风险、规范管理是政策主线

防范系统性金融风险、控制地方政府隐性债务是近几年基础设施投资政策和PPP政策的重要关注点，但在很长一段时间内，对隐性债务的界定却缺乏统一标准。

10号文的一个重要突破就是理清了隐性债务的边界：存在回购投资本金、固定回报或最低收益保障的，以及政府以担保、还款承诺等方式实际兜底项目风险的。在此基础上，《财政部办公厅关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》(财办金〔2019〕40号)要求地方政府梳理隐性债务，清理增加隐性债务的PPP项目。

10号文的另一突破是界定了“规范的”PPP的范围和边界，以“正、负面清单”的形式给出了6项条件、5条红线和政府付费类项目的3项要求，强调对规范的项目要鼓励、推进，对不规范的项目要退库、问责。

PPP的规范管理不仅要求项目本身是规范的，也要求决策程序和操作程序的规范化。《政府投资条例》和1098号文明确了规范的程序：项目的决策要严格履行审批、核准、备案制并通过深入、全面的可行性论证和审查，采购过程确保公平竞争、不得排斥民间资本，监管上要纳入在线平台、实现全过程动态监管。

重视项目运营，加强绩效考核机制

PPP项目的运营期长达10～30年，运营绩效的高低直接决定PPP项目的成败，为保证PPP能够实现“物有所值”，政府需要重视运营监管和绩效考核。

财政部印发的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)要求政府支付不少于30%且与绩效挂钩，而10号文更进一步要求建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制。财政部于2019年4月就《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引(征求意见稿)》在内部征求意见，希望明确PPP项目绩效目标与绩效指标管理内容。

鼓励民资和外资参与PPP项目

“国进民退”是自2008年特别是2014年以来我国PPP市场的一大特点，部分国企在这一过程中积累了过多的债务。

2017年，财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)提出对央企PPP业务实行总量控制；2018年《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》(中发〔2018〕27号)要求降低国企负债率，限制了国企参与PPP项目，希望PPP项目中社会资本方的主要参与者转为民企。

《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》(国办发〔2017〕79号)也提出要激发民间投资活力、鼓励民间资本参与PPP。但受PPP市场整体遇冷、民企融资困难和不少参与PPP的民企出问题的影响，民企在2019年依然不积极。

2019年初的《政府工作报告》提到，要吸引更多的民间资本参与重点领域的基础设施项目建设。10号文和1098号文给出了具体的鼓励措施，例如，禁止在招标时限制民企和外资参与，在同等条件下优先支持民企参与的项目等。

另外，《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》(国发〔2019〕26号)(下称“26号文”)提出回报机制明确、收益可靠、风险可控的补短板基础设施项目的最低项目资本金可下调不超过5个百分点，降低了民企参与这类PPP项目的门槛。但是，政策的效果在2019年并未得到充分显现。

强调诚信履约，回归PPP的“合作”内涵

政府与社会资本间的相互信任与合作关系是PPP项目成功的基础，而诚信则是合作的必要条件。

2019年《政府工作报告》强调政府要诚信守约，10号文也将“诚信履约”列为4项PPP发展原则之一，要求地方政府增强契约理念、重诺守约，将符合条件的PPP项目财政支出纳入预算管理，保障社会资本的合法权益。1098号文对政府和社会资本双方都提出要求，惩戒地方政府和社会资本双方的失信行为。

2020年中国PPP风向标

专项债与PPP共促基建投资

自2014年地方政府融资平台这一融资路径被堵死以来，PPP和专项债成为地方政府仅剩的融资手段。2014—2017年，专项债的规模较为有限，远低于PPP。

但从PPP受到整顿的2018年起，越来越多的项目开始转向专项债，加之多项政策的推动，专项债的规模快速扩张，2019年专项债额度达2.15万亿元。2019年11月27日，财政部还提前下达了2020年部分新增专项债务限额1万亿元，占2019年当年新增专项债务限额2.15万亿元的47%。

相比PPP模式，专项债具有审批程序简单、筹资速度快、融资成本低等优点，但专项债的运用范围较为有限，对项目现金流要求较高，原则上应实现项目资金自平衡，目前主要用于棚改、交通和市政领域。两者的另一区别在于，PPP模式强调运营，而专项债则更偏重建设。

专项债和PPP具有不同的特点和优势，两者是相互补充的关系。在各自擅长的领域内，应选择对应的融资方式；而在两者重叠的范围内，除单独采用其中一种模式外，还可考虑“专项债+PPP”的模式：利用专项债来解决短期的资金问题，利用PPP模式来保证长期的运营效率问题。

另外，专项债既可以作为PPP项目的债务资金，相当于一笔低息借款，降低了社会资本的融资成本和融资难度；也可以作为PPP项目政府方的股本资金，减少政府和社会资本的出资压力，并起到一定的增信作用。无论是做债务资金还是股本资金，专项债均增强了项目的可融资性，增加了项目对社会资本的吸引力。

对于综合开发类的复杂项目，可将项目进行拆分，对运营性较弱、收益稳定的部分，如土地开发，采用专项债来融资；而对运营性较强的部分，如轨道交通，则采用专项债和/或PPP方案。这样既可获得专项债的资金支持，又可提高项目的运营效率。但不管是PPP还是“专项债+PPP”，能否成功，还是要看项目的现金流，包括政府的财政承受力。

突破项目资本金困局

PPP项目普遍投资额巨大，即使是20%～25%的资本金比例要求，也要求社会资本方一次性拿出数亿到数十亿元的资金，这是PPP项目融资落地难的重要原因之一，尤其是在近年政府封堵了各类“明股实债”类资金的后门后，增加了社会资本方的出资压力。这也是民间资本参与PPP难、积极性不高的重要原因之一。

26号文降低了最低项目资本金比例，补短板领域的基础设施项目，如果回报机制明确、收益可靠、风险可控，最低资本金比例最多可下调到15%。

这可能将在一定程度上推动一些PPP项目的落地，但其实际效果可能并不明显，因为金融机构会有其根据项目情况、主体情况和自身风险承受能力确定的可接受的最低资本金比例，社会资本的出资仍需达到一定比例，通常高于政策要求的最低比例。因此，对大部分项目而言，下调最低资本金比例并不一定能降低社会资本的实际出资，仅对少数特别优质、可靠的项目才有意义。

26号文重要的贡献在于拓宽了资本金的来源，包括项目法人和投资方通过发行权益型、股权类金融工具筹集的资金，地方政府的本级预算资金和上级补助资金，以及专项债。这增加了项目资本金的筹措渠道，有可能实质性地降低部分社会资本的出资压力。

目前我国金融机构参与PPP项目的形式以放贷和债券投资为主，少量的股权投资也往往属于“明股实债”，鼓励保险、PPP基金等金融机构更多地参与PPP项目的股权投资，也能降低社会资本的出资压力。

依托在线平台实现公开透明

虽然财政部在2016年就建立了全国PPP综合信息公开平台，但这一项目库存在一些缺点和不完善的地方。首先，部分项目不在项目库中，这些项目主要是使用者付费的、政府无财政支出责任的项目。其次，公开的信息字段较少且存在缺漏，许多项目信息无法查到。

最后，更重要的是，项目信息更新不及时。10号文将“公开透明”列为4项原则之一，提出要实现项目信息的全流程公开披露、统计汇总和分析监测。为实现这一目标，希望财政部能完善项目库，增加公开的字段，同时要求项目各参与方参与并且及时更新项目信息，使项目库更加全面、透明、实时与规范。

2019年11月，发改委的全国PPP项目信息检测服务平台正式上线。根据1098号文，发改委的项目库应包含但不限于涉密项目以外的全部PPP项目。

希望两个在线平台的数据能够尽快完善和互通。基于完整、全面的全过程信息数据，结合数据分析的技术，各方特别是研究机构可以对一些理论、模型进行更深入的研究和分析，政府可以更准确地进行可行性论证和审查及“两评一案”，社会资本可以进行更细致的风险识别与管理，金融机构可以更精确地进行项目放贷评估。

在线平台也是保障公众知情权、实现社会监督的重要途径。通过在线平台的定期发布、动态监测、实时查询功能，可实现项目的全过程社会监督。

加强制度建设与能力建设，解决争议问题

我国的PPP制度建设尚不完善，大量参与者的能力建设也有所不足，故对一些法律、规定的解释存在争议。近年来关注度最高的两个争议问题是：PPP合同属于民事合同还是行政合同?PPP项目设置保底量是否属于固定回报?

因此，在未来几年内还需进一步加强PPP制度与能力建设，形成PPP各相关主体，包括政府各部门、各类投资主体、金融机构、咨询机构等对PPP的正确理解与共识，推动PPP模式的规范、健康、可持续发展。

周秘，清华大学建设管理系博士生。

王守清，清华大学建设管理系教授，清华大学PPP研究中心首席专家。