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四层用意需细品
“从这一句高度概括的表述中,可以品出中央有关PPP的四层政策用意。”上海济邦咨询公司董事长张燎表示。
张燎认为,一是现有PPP模式还需要规范、发展和完善。比如3月7日财政部部长楼继伟在记者会上说到的借PPP变相融资现象,已经引起中央高度关注,预期下一步国家在PPP项目认定、综合信息平台入库管理和各类政府引导基金参与PPP方面,会有更加明确的规范要求。另外,PPP模式的应用在行业层面或将得以深入研究,并获配套支持,比如公路交通、医疗养老、园区开发等等,都是地方政府急需的应用领域,如何让PPP模式在这些行业顺利落地,也是 PPP模式发展、完善和提升的过程。
二是发挥好中央引导基金的引领、示范效应。财政部牵头推动的1800亿元PPP引导基金已经明确是作为社会资本参与到PPP市场,通过引导金融机构和全国社保基金、中国人寿等机构投资人出资,充分发挥财政资金的杠杆效应。更为重要的是,PPP引导基金以社会资本角色参与到PPP项目中与地方政府博弈,可以改变社会资本在PPP交易中的相对弱势,有利于形成规范合理的交易结构和条件,符合国家鼓励金融机构较早介入PPP项目的研究和交易设计等前期环节,提高项目运作质量的精神。
此外,张燎还建议将这1800亿元的引导基金分为两部分,一部分作为社会资本直接参与到PPP项目中作为权益资本,另一部分可以作为母基金,出资认购支持一批市场化的PPP子基金,进一步发挥杠杆效应。
三是强化地方政府的契约精神和严格履约意识。PPP说到底是一种长期合同关系,目标是社会资本生产提供公共产品。如果合同一方的政府不严格履约,将摧毁合同当事方之间的信任,包括为PPP项目提供融资支持的金融机构的信心也将尽失。显然,中央在推广应用PPP的过程中,已经发现地方政府在严格履行PPP项目合同时有不到位的情况,因此特别强调依法严格履约的重要性。这对于PPP立法讨论的一些技术问题,都有正面的影响。
四是社会资本的参与热情还有待激发。政府在推广应用PPP时应考虑社会资本的关切,这样才能调动社会资本的积极性。在实体经济下行的新常态下,PPP的火爆井喷应该是很好的投资机会,为什么社会资本热情不高呢?除了前面提到的地方政府存在履约不到位的情况,却无有效低成本的司法救济之外,阻碍社会资本尤其是民营资本大规模介入PPP的另一个重要原因是民营资本在PPP项目竞争中处于劣势。
市场机会和准则要认清
“从政府工作报告的表述中,我看到了更多的PPP市场的机会和准则。”金砖城市基金董事长郑志军表示。
郑志军说,PPP是一个面向社会资本方开放的巨大市场,这是社会资本方的机会所在。依法严格履行合同,这是对政府方的要求,也是市场机制的准则,合同双方要在这个准则之下,去驱动市场、激发市场、管理市场和优化市场。
此外,郑志军认为要重新精准定义引导基金的身份。目前有的PPP基金,是用合作的方式设立再去投资PPP项目,将政府方角色和社会资本方角色在项目上混在一起,造成了投资的角色在项目上的混乱,由此PPP基金失去了主体,无法真正募集到资金。他建议将PPP引导基金分为两类引导基金:代表政府方投资的引导基金和代表社会资本方投资的引导基金。
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