城市生态环境治理中的公众参与-北极星环境修复网

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城市生态环境，一般是指围绕城市居民而存在的，直接影响居民生存与健康的大气、水、土地、森林等自然环境，以及在此基础上形成的以城市建筑、道路、交通工具、绿化带等为内容的人工环境。作为城市存在和发展必不可少的物质基础，城市生态环境的好坏直接关系着城市发展水平和居民的生活质量。我国改革开放以来，伴随着城市经济高速增长、城镇化进程不断加快和城市居民生活水平显著提高，城市生态环境也面临着前所未有的压力，大气污染、水污染、土壤污染等破坏城市生态环境的事件时有发生，生态环境恶化在一定程度上成为城市未来发展的瓶颈。2015年12月20日，时隔37年后，中央城市工作会议在北京召开，会议强调城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。同时，会议还指出城市发展要善于调动各方面的积极性、主动性、创造性，尊重市民对城市发展决策的参与权，鼓励市民通过各种方式参与城市建设和管理。可见，良好的城市生态环境需要全社会的共同努力，尤其离不开社会公众的有效参与，公众参与成为今后城市生态环境治理的必然出路和选择。

公众参与城市生态环境治理的主要模式

从国内外实践经验来看，公众参与城市生态环境治理主要有以下两种模式：

一是政府主导下的公众参与城市生态环境治理，主要包括引导公众参与城市生态环境治理方面的立法、行政决策、监督执法、宣传教育等方面的内容。一般而言，政府及管理部门作为公共事务的管理者，当然具有治理城市生态环境的职能，包括采取立法手段对造成或者可能造成城市生态环境污染和损害的行为进行规制;采取行政手段，出台行政决策，进行监督执法，对破坏或者可能破坏城市生态环境的行为进行约束、引导和处罚;还可以加强城市生态环境治理方面的宣传教育活动。政府及管理部门在开展上述治理活动时，完全可以引导公众参与到城市生态环境治理中来。比如，在立法和出台涉及城市生态环境方面的行政决策时，引入公众参与机制，听取公众的意见。

二是公众自发参与城市生态环境治理。公众自发参与属于自我管理的范畴，由于经济发展对生态环境存在破坏作用，基于保护个人及家庭健康、维护城市生态环境等种种因素考虑，社会公众对破坏或者可能破坏城市生态环境的行为往往持强烈的警惕、反对态度，当有证据证明或者主观感受到城市生态环境可能遭受侵害时，即使没有政府引导，城市居民也可能自发地采取其认为有效的治理措施。在这种情况下，公众可能采取的措施往往是多样化的，比如，公众可能会对政府及管理部门的行政不作为提起环境公益诉讼，或者通过投诉、举报、信访等方式要求政府及管理部门切实履行其治理生态环境的职责。

当前我国公众参与城市生态环境治理之现状

随着我国城市治理模式的不断完善，公众参与城市生态环境治理，无论是体制机制还是实践操作方面，都在不断发展，取得了一定的成绩。

一是从公众参与城市生态环境治理的依据来看，随着近年来全面依法治国战略的不断深入推进，国家越来越重视通过立法手段来加强城市生态环境治理，从中央到地方出台了多部法律、法规、规章和规范性文件，对公众参与城市生态环境治理作出相应规定，使公众参与城市生态环境治理逐渐有法可依。比如，2014年新修订的《环境保护法》第五条明确规定“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，并在第五章中对“公众参与”作了专门规定;《环境影响评价法》《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》和《水污染防治法》等相关法律也对公众参与作了类似规定，明确了环境影响评价、大气污染防治、环境噪声污染防治和水污染防治等生态环境治理过程中的公众参与权。《环境保护法》作为城市生态环境治理的基本法，《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》和《水污染防治法》等相关法律是专门针对大气、环境噪声、水资源等生态环境治理的专门法，《环境影响评价法》则属于程序性法律，这些法律共同构成了公众参与城市生态环境治理的基本法律依据。在这些法律的框架下，各部门、各地方也出台了一些法规、规章和规范性文件，对公众参与城市生态环境治理作出相应规定，初步形成了公众参与城市生态环境治理的基本法律体系。

二是从参与城市生态环境治理的主体来看，参与城市生态环境治理的人员范围不断扩大。以往，主要是由人大代表、政协委员通过参政议政的方式，代表普通公民间接参与城市生态环境治理;现在，逐渐扩大到民间环保组织(NGO)和公民个人都能够以自己的名义行使法定权利，直接参与城市生态环境治理。具体而言，以往一般只有人大代表或政协委员才能代表社会公众参与城市生态环境治理，他们通过提出有关城市污染治理、城市生态环境建设等议案和建议，对有关城市生态环境治理立法行使表决权等参与城市生态环境治理，这本质上是一种间接参与。近年来，随着公众环境保护意识和参与意识的提高，可以参与城市生态环境治理的主体不再局限于人大代表或政协委员，社会公众也可以通过成立民间环保组织或者个人直接参与城市生态环境治理，向政府发出声音，在城市生态环境规划、建设、保护和可持续发展等方面发挥作用。比如，在《大气污染防治法》《水污染防治法》修订过程中已经引入了公众参与机制，公众可以通过直接向立法机构和行政机关表达意见和建议来参与立法。一些部门和地方人民政府还邀请民间环保组织、专家学者以及普通公民共同参与城市生态环境治理，听取他们的意见和建议。

三是从公众参与城市生态环境治理的方式来看，近年来，公众参与城市生态环境治理的方式不断拓展，呈现出多样化的特点。过去，公众参与城市生态环境治理主要集中在对破坏、污染城市生态环境的行为进行投诉、举报、信访等方式，这是一种被动参与的事后监督方式。当前，越来越多的社会公众不再是仅仅通过事后监督来被动参与城市生态环境治理，也不限于投诉、举报、信访等方式，而是通过参与城市生态环境治理立法、行政决策，自发组织开展宣传教育以及依法提起公益诉讼等多种方式，主动参与城市生态环境规划、建设、治理等事前、事中和事后全过程。以公众参与城市生态环境治理行政决策为例，目前，越来越多的城市居民主动要求参加行政机关组织召开的听证会、论证会和座谈会等决策程序，在会议上发表意见、表达观点，对行政决策进行评价、评议，监督政策执行的权力，及时反馈政策实施成效，以便于行政机关吸纳改进。

原标题：城市生态环境治理中的公众参与

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