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一是公众利益受损。一些“伪PPP”项目引发了政府的投资冲动,缺乏相应的科学评估,如在垃圾处理、自来水和污水处理、道路交通等公共服务设施中,社会投资者存在乱收费和高收费的行为,政府未能建立有效约束机制,确保公共利益优先。
二是监管力度不及。为提升社会资本的积极性,各地政府争相出台政策渠道强调市场机制和回报,甚至以降低公共服务标准的方式为私人资本参与PPP提供收益空间,淡化自身的公共服务和监管职责,造成PPP模式下的“政府缺位”。如2014年兰州自来水污染事件,就给PPP模式的监管敲响了警钟。经调查,经营公司每年投入的预算很低,技术设备未得到及时更新改造,最终导致严重的污染事件。
其次,风险向政府倾斜,社会(纳税人)买单成本过高。PPP模式应当遵循风险分配优化、风险收益对等的原则,地方政府出资责任的部分转移必然伴随着相应权利的让渡,私人资本的收益权必然伴随着投资风险的承担。
但现实中很多地方政府的PPP项目操作,并不符合上述原则,也根本看不出与传统BT融资模式的本质区别。“明股实债”扩大政府责任。地方政府采取保本回购和兜底承诺,如西部省份的部分PPP基金,地方政府为介入的金融机构提供了隐形担保,不使其承担开发风险,并约定金融机构可作为优先级投资人获得回报,名为利用PPP机制减轻财政压力,实际由政府兜底,没有将投资风险在私人投资者和政府之间进行合理分配。
三、如何防范“伪PPP项目”?
因此,基于上述情况,中央政府应该慎防“伪PPP”项目的遍地开花。
首先,控制PPP项目规模,甄别“伪PPP”项目。
PPP模式虽然能够发挥社会资本的效率优势,未必一定成功,如英国伦敦地铁PPP项目,由于存在政府监管不力、公私部门矛盾等问题,在2008年该项目失败,直接导致英国政府损失超过41亿英镑。1987-2012年,英国批准PPP项目730个,运营金额540亿英镑。投资者要求的投资回报率远高于债券利率,英国政府通常要比自建项目多支付3到4倍的价格。
当前,我国要不断完善财政承受能力论证,准确测算PPP项目的预算支出责任,实现对地方政府设立PPP项目内在动机的硬性约束。加大对PPP项目的甄别力度,避免让PPP模式沦为地方政府的融资工具。在立项上,应杜绝地方政府用“保底承诺、到期回购、明股实债”等方式吸引社会资本,而是以PPP项目名义立项。在财政补贴上,要将“伪PPP”项目剔除在中央和地方财政的补贴范围之外,以保障各类专项资金投放到位。
其次,强化PPP项目的操作规范和制度。
一是推进PPP示范项目的工作,以推广运用规范PPP模式为重要抓手,形成可复制、可推广的实施范例,以及一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系。二是妥善构架国有资本和民营资本的合作机制,进行明确的责任、收益界定,既有效激励企业尤其是民企的积极性,又充分发挥其创造性和生产效率,保证公共资金及国有企业的合法收益。
三是探索和保障履约机制。为了激发私人部门的积极性,探索通过上级财政扣款等机制,约束地方政府的违约行为,针对不同领域,政府可选择差别化合作方式。比如,对于城市供水领域,在相应的PPP项目中,地方政府可采用财政补贴等方式进行管网建设,保障经营公司获得正常利润;对于道路交通等具有一定盈利能力的项目,地方政府可考虑禁止同业经营、保护排他性的方式,以保障市场盈利水平。
四是完善相关评价机制。财政部制订《PPP物有所值评价指引(试行)》,能够有效辨识那些保底承诺、固定回报等包装出的“伪PPP”项目,未来应逐步完善评价方法和体系,将PPP及预期收益等具有主观性质的基准评估参数,通过实践项目案例积累,将地区差异与城镇化进程等因素纳入,将定性评价为主逐步转变为定量评价为主,封堵“伪PPP项目”的生存土壤。
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