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2月26日,《中山市水环境保护条例》(以下简称《条例》)全票获广东省人大常委会批准通过,将从6月1日起正式实施。从获得地方立法权“门票”,到获省人大常委会批准通过水环境保护领域地方性法规,广东省中山市仅用了349天。
首部中山地方法规缘何以水为题?有何特色?今后执行又会面临哪些难题?对此记者采访了中山市人大常委会法工委、中山市环保局相关负责人。
★以“最急需、最大共识、最具特色”为原则,选择立法突破口
根据新《立法法》规定,“设区的市”立法权限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面。
作为全市首部法规,究竟选择哪个领域?去年4月,中山市人大常委会在全市进行了调查,发放了5000份调查问卷,充分征集市民对立法的意见和建议。
“通过调查,我们发现群众关于保护水环境的呼声最高。”中山市人大常委会法工委法规科主任科员梁明松说,有5成受访公众认为,第一部法规应对环保事项做出规定。
梁明松坦言,这与当地政府部门一直高度重视水环境保护,近年来又开展雨污分流、内河涌整治等工作并取得积极成效有很大关系。另外,中山处于江河下游,受上游来水和咸潮上涌影响,水环境正面临上下夹击的尴尬局面。
按照“最急需、最大共识、最具地方特色”原则,中山市人大常委会最终确定把“水环境保护”作为立法突破口。
2015年7月上旬,中山市人大常委会主导成立《条例》起草工作组,法工委牵头,召集中山市法制、环保、水务等部门,要求“一定要熟悉业务的人员”参与。被召集的各部门相关负责人只需做一件事:写清各自在水环境保护工作方面的职责,一星期后交稿。
随后,法工委针对各部门所列内容进行筛选:上位法已有规定内容,不再纳入直接砍掉;上位法有涉及但不够具体的,根据中山实际进一步细化;不同部门提出内容有交叉的,直接合并……
从2015年8月中旬《条例》草案完成,到当年12月30日,《条例》草案修改二稿经中山市十四届人大常委会会议表决通过,并报请广东省人大常委会审查批准,仅用了4个多月时间。
★责任到政府、分工到部门,破解“九龙治水”困局
立法质量是地方法规的生命。能否抓住矛盾焦点、适应现实需求,是考量地方法规的重要标准。
中山市人大常委会法工委主任冯镜华表示,明确相关政府部门职责,依法推进环境保护工作,可谓抓住了环境保护工作的牛鼻子,“因此,在《条例》编写中,我们注重由立权向立责转变,全文48项条款中,有19条共48处规定了相关政府部门的环保职责,这对于中山依法治市、依法治水具有重要意义。”
不仅如此,《条例》真正做到“责任到政府、分工到部门”。冯镜华比喻说:“只有做到各家孩子各家抱,才不会饿着孩子。”
《条例》明确规定“市环境保护主管部门对全市水环境保护工作进行统一指导、协调和监督。”冯镜华解释,以往是政府作为主责部门,但并未具体到某个职能部门,现在明确了中山市环保局是治水主责部门,“这是《条例》最大的亮点之一,也是中山依法推进水环境保护、破解‘九龙治水’困局的一次有益尝试和探索。”
“另外,《条例》第七条明确规定:‘市人民政府建立水环境保护联席会议制度,定期研究、协调解决水环境保护的下列重大事项。’这也将推动治水协调机制的落实,形成治水合力。” 冯镜华说。
作为一部地方法规,《条例》也结合地方实际,制定出不少富有地方特色的规定。如第十条规定的“本市实行河(段)长制”、第三十条规定的“市水行政主管部门应当完善咸潮监测网络建设”等。
在企业环境违法处罚方面,《条例》在保证不抵触上位法的前提下,一律采取从严处罚的设定思路。比如《条例》第三十九条规定,“排放水污染物超过排放重点水污染物总量控制指标的,由市环境保护主管部门按照权限责令限期治理,处应缴纳排污费数额五倍的罚款。”
★强化监督,依法治水,开拓水环境保护新局面
“立法只是开始,《条例》的生命力在于执行,能否真正落地才是关键。”冯镜华说。
据悉,中山市人大常委会计划,1年后进行执法检查,两年后开展立法后评估工作,考察各部门依法履职情况,评估《条例》的实操性。
“将环保部门确定为《条例》组织实施部门,真是一柄双刃剑。”中山市环保局相关负责人坦言,部门协调一直是工作中的难点,在实践中作为同级部门要有效协调其他部门组织实施,可能会遇到不少问题。
“问题肯定会有,但这毕竟是一次新的探索。”冯镜华解释说,《条例》不同于过去的“红头文件”,效力更高,对相关部门工作约束更强,“我们的目的就要推进建立完善依法保护环境的良好工作机制,不用推、不用争,大家都按规定的去做。年底我们就要开展执法检查,监督各部门责任落实情况。”
在冯镜华看来,短期看,环保部门压力有所增加;但从长远看,是帮助环保部门分担了工作,“之后的执法检查、立法评估,实际也是为他们撑腰。环保部门解决不了的问题,可以提高一个层面协调解决。”
记者了解到,目前中山市相关治水职能部门,已经按照《条例》规定,开展前期准备工作。
中山市环保局相关负责人告诉记者,目前中山市环保局正根据《条例》新规定,结合镇区实际,推动全市9个饮用水水源一级保护区物理隔离防护设施建设,加紧完善或新建上、下游隔离网及配套设施。
中山市卫计局负责人也表态,他们牵头负责全市生活饮用水卫生监测工作,将按照要求每季度开展水质检测工作,及时将数据上报共享。
中山市政府相关负责人表示,为保障饮用水水源设施建设及生活饮用水卫生监测工作,市财政预算已分别落实安排1000万元和107万元,交由中山市环保局、卫计局统筹使用。
中山市环保局相关负责人表示,市环保局目前没有设置相应的科室专门负责水环境保护工作,下一步,环保部门将加强能力建设,推进水环境保护工作。另外,也要抓紧制定《条例》实施细则,更好地推动各项工作的落实。
今年6月1日,《条例》将正式实施。冯镜华说,希望通过首部地方法规的实施,以水环境保护为试验田,开拓中山依法治水新局面,进而全面推进中山依法治市,“这是立法的更大意义”。
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