【案例】某市地下综合管廊PPP项目实施方案

某某市地下综合管廊PPP项目

实施方案

(送审稿)

某某市城乡建设委员会

某某市财政局

某某咨询有限责任公司

2015年6月23日

目 录

一 项目说明 1

二 项目名称 1

三 项目实施机构 1

四 项目内容及投资 1

五 项目运作方式 3

六 项目财政补贴测算 4

七 可行性分析 7

八 PPP合同框架草案 8

(一) 项目名称 8

(二) 合作方式和期限 8

(三) 项目公司权利义务 8

(四) 项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等 9

(五) 工程建设与竣工验收评审 10

(六) 所提供产品或者服务的数量、质量和标准 10

(七) 设施权属，以及相应的运营维护 11

(八) 监测评估 11

(九) 投融资期限和方式 12

(十) 财政补贴的计算 12

(十一) 财政补贴支付及管廊运营成本调整 13

(十二) 调价机制 13

(十三) 履约担保及保险 14

(十四) 合作期内的风险分担 14

(十五) 应急预案和临时接管预案 15

(十六) 变更、提前终止及补偿 15

(十七) 违约责任 16

(十八) 转让与担保 16

(十九) 争议解决方式 17

(二十) 需要明确的其他事项 17

九 投资人应当具备的条件及选择方式 17

(一)投资人的资格条件 17

1、一般资格条件 17

2、针对主城区的资格条件 17

(二)招标方式选择 17

(三)资格审查方式 18

(四)投标保证金 18

(五)招标标的 18

(六)评标办法 19

(七)澄清谈判 19

(八)合同签署 20

十 工程造价的控制与监管 20

十一 项目主体责权(工作界面) 21

十二 政府承诺和保障 24

十三 合作期限届满后资产处置方式 25

实施方案编制的主要政策依据 27

一 项目说明

某某市作为2015年国家地下综合管廊试点城市，根据国家相关文件要求，探索采取PPP模式吸引社会资本参与项目的投资建设和运营维护，承担合作期限内项目管理，发挥政府和社会资本各自优势，合理延长设施运营期限，降低政府年度直接投资压力，提高市政设施公共服务的质量和效率。

二 项目名称

某某市地下综合管廊PPP项目(下称“本项目”或“项目”)

三 项目实施机构

依据工作职能，某某市政府授权城乡建设委员会作为项目实施机构。

四 项目内容及投资

为确保我市地下综合管廊建设科学合理、切实可行，按照统一规划、统筹组织、形成规模、建成网络的原则，我们对建设方案进行反复论证，初步确定了综合管廊建设内容和工期安排。确定了红旗大街区域、哈南工业新城区域、临空经济区域11条25公里综合管廊建设项目，其中主城区建设13公里，新城区建设12公里，工程静态投资28亿元(详见下表4-1)。争取达到二年初见成效，三年实现运营的总体目标。2015年，完成地下综合管廊建设8.53公里，主城区完成南直路、宏图街、长江路5.78公里综合管廊建设，新城区完成哈南九路2.75公里综合管廊建设，投入运营使用，新城区管廊将结合道路工程建设，同步组织实施。2016年，完成综合管廊建设16.98公里，主城区完成红旗大街7.5公里综合管廊工程建设，新城区完成哈南十二大道、十五路、十七路、临空第三大道、临空六路9.48公里综合管廊建设。2017年，组织地下综合管廊项目公司对已经建成的综合管廊进行运营、管理和维护，配合国家对综合管廊建设运营情况进行考核。

表4-1：地下综合管廊项目静态投资估算表

序号 项目名称 总计划投资(亿元)

合计 工程 工程建设其他费用

合计 28 25.7 2.30

1 红旗大街 8.48 7.8 0.68

2 南直路(北段) 2.17 1.82 0.35

3 南直路(南段) 2.15 1.94 0.21

4 长江路 1.6 1.43 0.17

5 宏图街 1.16 0.99 0.17

6 哈南九路 2.31 2.18 0.13

7 哈南第十二大道 4.25 4.01 0.24

8 哈南十五路 1.14 1.07 0.07

9 哈南十七路 0.69 0.67 0.02

10 临空六路 0.9 0.84 0.06

11 临空第三大道 2.85 2.65 0.2

12 控制中心 0.3 0.3

另投资人需在建设期支付建设期利息0.23亿元，其中主城区0.17亿元，新城区0.06亿元。

由于主城区的地下综合管廊建设面临交通和临时施工场所问题，采用的施工工艺有所区别。主城区拟采用叠合整体式工艺施工，新城区采用传统的现场浇筑工艺施工。为了保障项目顺利招标，采取主城区和新城区管廊建设分开招标的方式。

按区域划分的投资及补贴情况如下表4-2：

表4-2：地下综合管廊项目分区域静态投资估算表

项目 合计 主城区 新城区

第一年 第二年 第一年 第二年

工程总投资 28 7.18 8.48 2.51 9.83

财政补贴 12 2.96 3.71 1.04 4.29

入廊费 1

1

社会资本投入 15 4.22 4.77 1.47 4.54

五 项目运作方式

根据财政部和住建部联合印发的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建[2015]29号)文件精神，本项目采取“投资、建设和运营维护一体化+入廊单位付费+政府补贴”的运作方式。

1、由市城乡建设委员会作为招标人，通过招标方式，选定社会资本。市政府指定市建设集团有限公司与社会资本共同成立项目公司。地下综合管廊工程属于公益性项目，通常政府对关系公共利益和公共安全的事项(如股权变更时，受让方不满足合同约定的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件;缩减运营维护经费等)享有一票否决权。参照国内其他公益性项目的做法，市建设集团有限公司以一元人民币持有项目公司金股(即无实际经济价值，权益主要表现为否决权而非收益权或其他表决权，金股通常作为1股)。市建设集团有限公司也可根据自身经营意愿，通过自筹资金增加自身股权比例，获取收益分成。

2、项目公司负责融资、建设和项目设施的运营维护。项目公司与入廊单位签订《入廊协议》。

3、项目建成投入使用后，在项目合作期限内，项目公司根据市政府及价格主管部门出台的收费政策对入廊单位使用地下综合管廊进行收费(包括入廊费和管廊运行维护费收入)。政府按照设施使用的绩效考核情况分期支付财政补贴，合作期满后项目设施无偿移交给政府指定机构。项目结构图如下：

图1 - 某某地下综合管廊项目PPP模式结构图

六 项目财政补贴测算

根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)文件，对于政府付费模式项目的计算公式，设定政府每年直接付费数额计算方法为：

财政补贴支付公式中三个变量参数的设定

1、合理利润率：根据财政部21号文要求，合理利润率以商业银行中长期贷款基准利率为基数，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。

去年，当悉尼大学的中国留学生代表对其表示强烈谴责时，他发布微博讽刺中国留学生的智商，称他们“要花钱找论文代写”，并侮辱留学生为“留学豚”，意为“猪”。要求(行业利润水平通常在8%左右)，设定调整系数为1.3，即合理利润率取值为7.35%。计算公式如下：

2、年度折现率：根据财政部21号文要求，年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。

由于黑龙江省地方政府债券发行工作还未完成，本次测算参照经济水平相当省份的地方政府债券利率水平(2014年江西省10年期地方政府债券利率4.27\x25?不适合的。”��虑风险转移溢价等因素。若使社会资本财务内部收益率(税前)达到5.98%(即：社会资本财务内部收益率(税后)达到4.97%)，根据财务测算的结果，折现率取值为5.76%。

海外华人辱华现象并不鲜见，吴维的支持者们跳了出来�廊建设的投资补贴12亿元，入廊单位在建设期支付的入廊费1亿元，因此本项目需社会投资人投入的资金约为15亿元。项目投资建设期限两年，2015年投建金额为9.69亿元，其中财政投入4亿元，社会资本投资人投入5.69亿元;2016年投建金额为18.31亿元，其中财政投入4亿元，社会资本投入13.31亿元(含社会资本代财政垫付4亿元)，入廊单位支付入廊费1亿元。

由于有4亿元财政投资补贴将在两年建设期结束后到位，因此，在第二个建设年度，需社会资本先行代市财政垫付4亿元投资款，在第三期的财政投资补贴到位后由财政向社会投资人返还。就该部分投资款的垫付，市财政不向社会投资人支付资金垫付成本。

入廊费1亿元在第二年建设期内由入廊单位向项目公司支付。

公式法测算基础参数见表6-1：

表6-1 测算基础参数

项目名称 投资人投入的静态建设成本/万元 运营周期/年 管廊运行维护费收入/万元 管廊运营成本/万元 合理利润率 年度折现率 财政补贴累计折现值/万元 折算为贷款利率

曝悉尼大学华裔教员公开辱华025 780.05 480.05 7.35% 5.76% 155,652.23 5.98%

以建设期结束年度为基年(第0年)，按照表6-1的基础参数计算项目每年财政补贴金额。项目各期财政补贴测算结果如下，见表6-2：

表6-2 项目财政补贴测算结果

运营期年份 1 2 3 4 5 6 7 8 9

当年财政补贴/万元 6,649 7,047 7,468 7,913 8,383 8,881 9,408 9,964 10,553

运营期年份 10 11 12 13 14 15 16 17 18

当年财政补贴/万元 11,176 11,834 12,531 13,267 14,046 14,870 15,741 16,662 17,637

运营期年份 19 20 21 22 23 24 25

当年财政补贴/万元 18,667 19,757 20,909 22,128 23,417 24,780 26,222

25年合计/万元 359,910.15(IRR税后4.97%，税前5.98%)

根据财政补贴测算结果，总财政补贴为35.99亿元。从运营期第1年到第25年，每年支付额度从6,649万元到26,222万元逐年递增，年均递增幅度约为5.88%左右。

七 可行性分析

本项目采取PPP模式，不仅可以减轻某某市政府的债务负担，减缓地方融资平台压力，还能有效促进政府职能转变，有利于项目的总体规划和监管;对社会资本来讲，拓宽了社会资本发展空间，进一步激发非公有制经济的活力;对社会公共服务来讲，通过“让专业的人做专业的事”，提高公共产品供给效率和服务质量。PPP模式与传统政府采购模式相比，可以在一定程度上优化项目的风险分配。

在传统政府采购模式下，由于决策及其它原因，经常导致政府分担较多的风险。在PPP模式下，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，通过合作各方平等协商，有利于在政府和社会资本之间形成合理的风险分配机制。

同时，PPP模式也可以在一定程度上提高项目的运营效率。传统政府采购模式通常将建设和运营分别交给不同的机构来负责，而PPP模式的建设和运营通常由社会资本组建的或社会资本与政府方合资组建的项目公司来统一负责，这也有利于降低管廊运营成本、提高服务效率。

八 PPP合同框架草案

(一) 项目名称

某某市地下综合管廊PPP项目。

(二) 合作方式和期限

1、本项目实行“投资、建设和运营维护一体化+入廊单位付费+政府补贴”的经营方式。

2、合作期包括建设期和运营期，建设期2年，运营期为25年。

(三) 项目公司权利义务

1、按照PPP合同要求和经批复的设计文件，自行承担费用、责任和风险，负责本项目的投资、建设，并提供地下综合管廊设施的运营维护服务;

2、按照PPP合同及入廊协议的约定获得入廊费、运行维护费收入和财政补贴;

3、自行承担因自身原因造成的工程投资超过工程建设费用控制价/投标文件中建议的工程投资建设费用带来的超额投资和管廊运营成本;

4、项目合作期满，将项目设施、土地使用权无偿移交给政府指定机构。

(四) 项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等

1、项目公司负责本项目的投资、融资、建设(主体工程、管线及其他构筑物迁移工程、交通导改、绿化、道路恢复工程、管理中心及其他附属工程)，并负责项目设施的运营维护服务。

2、根据相关规定，项目公司注册资本金不低于工程建设投资的30%，其他资金可通过银行贷款等方式筹集。

3、市建设集团有限公司可根据自身经营意愿，通过与投资人协商，自筹资金增加自身股权比例，获取收益分成。各股东以现金方式出资。

4、项目公司应按现行政策建立完善的治理结构。

5、项目公司的股东在本项目运营期满五年之前，不得转让其在项目公司中的全部或部分股权;运营期满五年之后，经市政府事先书面同意，项目公司的股东可以转让其在项目公司中的全部或部分股权，但受让方应满足本项目PPP项目合同约定的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件，并以书面形式明确承继原股东在本项目项下的权利及义务。

(五) 工程建设与竣工验收评审

1、本项目土地使用权通过无偿划拨方式取得。

2、项目公司应根据所有适用法律法规、规范标准、设计文件以及PPP合同的规定和要求组织项目工程的建设。

3、项目建设完成后，项目公司应及时组织验收，经验收合格后，方可交付使用。市财政部门进行工程造价评审。

4、最终投资额以市财政部门评审结果为准，据此计算政府需支付的财政补贴。

(六) 所提供产品或者服务的数量、质量和标准

1、项目公司工程建设范围包括：红线范围内的主体工程、管线迁移工程、交通导改、绿化、道路恢复工程、管理中心及其他附属工程等，具体以经批复的初步设计、施工图设计及工程量清单为准。

2、项目公司应根据所有适用法律法规、规范标准、设计文件以及PPP合同的规定和要求组织项目工程的建设。

3、项目公司应及时组织验收，项目验收合格后，方可交付使用。

4、地下综合管廊维护必须符合国家以及黑龙江省、某某市的相关规定和行业规范。